高志强

　　(在政协南开区第十四届委员会第五十三次主席会议上作了专题汇报)

　　随着城市高层楼宇迅速崛起，电梯这种特种设施也在急剧增加，已经成为百姓日常生活中不可或缺的服务设施。近年来，国内关于电梯安全事故问题屡见曝光，我区部分高层住宅小区电梯设施问题也时有发生，已严重影响了百姓的住用安全，亟待解决。为此，我在工作中围绕高层住宅电梯安全隐患及责任监管开展了深入调研，提出建议。

　　一、南开区高层住宅电梯基本情况

　　目前，南开区共有注册住宅电梯3478台，管理单位157家，维保单位96家。其中使用超10年电梯886台，占在用电梯总数的54.2%；超15年的633台，占在用电梯总数的18.2%；超20年的70台，占在用电梯总数的2%。电梯数量以每年超过20%的速度。对电梯的安全管理主要通过安装监检、日常运行管理、定期年度检验、日常维养等环节进行质量安全保障。

　　二、存在问题

　　随着电梯使用年限增长，部分超质保期或者在年检合格期内的电梯发生故障，甚至出现人身伤亡事故。据区市场监管委近期不完全统计，我区共排查出超期未检、检验不合格，以及存在安全隐患的居民电梯99台。其中无物管小区12个，电梯123台；有物管小区7个，电梯176台。经对问题电梯进行分析，主要存在以下问题：

　　(一)电梯先天缺陷问题。

　　一是电梯建筑设计配置数量、容量、设计速度等达不到实际使用需要，存在超负荷运行问题。

　　二是开发商为降低成本选择配置较低、质量一般的电梯，缩短了电梯的使用寿命。

　　三是一些小型电梯生产企业靠低价竞争优势，促使劣质电梯流入市场，造成后续管理隐患。

　　四是电梯安装方采取层层分包、聘请无资质人员完成安装任务。这些隐形问题通常在安装检验时不易发现，在实际使用中故障频出。

　　以上问题属于电梯先天缺陷，极大程度地缩短了电梯维修周期和使用年限。

　　(二)在管电梯日常维养问题。

　　电梯维养质量优劣很大程度决定了电梯的安全运行。

　　一是电梯维养市场价格不规范，低价竞争激烈，质价相符的诚信维养单位市场占有率不高。南开区持有A级资质证书的维养单位在市场占用率仅为10%。随着电梯维养成本与日俱增，带来的低价位、低养管水平的恶性循环愈来愈突出，电梯安全保养质量很难保障。

　　二是电梯维护存在严重缺陷。低价位中标的电梯维养单位并没有真正按安全技术规范和质量保证体系要求履行职责，例行年检和半月检验流于形式。

　　三是电梯维养单位存在借证、外包现象。真正推动维养的“管家”并不具备专业技能，日常维养形成虚设。

　　四是品牌电梯由原生产商进行日常维养的极少，对维养质量有一定影响。南开区由电梯原品牌厂家进行维养的电梯仅占有25%。

　　(三)居民安全使用问题。

　　一是居民对电梯管理存在误区。依据《物权法》电梯作为受益业主的权属人理应支付相关费用对电梯进行维养、检验和维修；因拒绝养管电梯出现的事故，相关业主应该承担相应责任。而现实生活中，有相当一部分欠缴物业费的业主只行使了乘坐电梯的权利，而拒绝承担电梯养管和维修的义务；甚至大部分业主错误地认为维修电梯应该是物管公司和政府的份内责任。

　　二是使用不当。居民相对缺乏电梯安全使用教育，恶性破坏、使用不当、不文明乘梯等造成电梯人为损伤的现象屡见不鲜。这些行为客观上加快了电梯的磨损，给电梯安全运行造成重大伤害。据统计，居民错误操作致使电梯发生故障的比例在30%以上。

　　(四)电梯专业人才匮乏问题。

　　一是专业维保人员不足，导致维保单位雇佣无证或者无经验人员上岗作业，降低了维养质量。

　　二是特种设备行政监管人员配比失调。南开区市场监管委负责电梯特种设备科仅有3人，人均监管住宅电梯达到1159台。人员配比与工作强度严重失调，监管力量严重缺失。同时，机构改革后，在质检、食品药监和工商三局合并后，下设的工商所人员依规承担起日常电梯监察执法任务，但专业技术水平难以保证，传统监管模式不能适应现行安全监管工作需要。

　　(五)物管公司管理问题。

　　一般住宅电梯管理均采取物管公司与有资质的电梯维养单位签订委托合同形式，对电梯进行有偿养管和定期检验。作为物管公司是电梯安全运行的第一责任人，但是其缺少对电梯管理的专业化水平；对电梯使用管理的安全、责任和风险“三意识”普遍认识不到位；对维养单位的监管制度落不到实处；相应安全经费投入不足。有的企业因物业费收缴率低，做出停止电梯维养和年检的行为；有的企业承接物业项目拒绝接管电梯设施管理，形成电梯管理盲区；有的企业对电梯安全隐患置若罔闻，拒不执行特种设备行政监管部门的整改要求。上述行为在一定程度上，形成安全隐患，严重影响了电梯安全运行。

　　(六)老旧电梯的维修问题。

　　据调查统计，故障高发的住宅电梯多集中于使用年限在10年以上及一些因先天遗留问题造成管理混乱的小区。一方面使用10年以上的老旧电梯零配件严重老化，已进入故障多发期；另一方面维修不及时，电梯“带病”运行故障频发，安全运行状况差。我国目前没有明确电梯强制报废年限规定，早年在用电梯已不能满足现行安全技术规范要求，应进行改造或更新。但是由于电梯维修费用难于筹集，房屋专项维修资金提取难等问题，使住宅电梯的维修改造更新资金得不到保障，这是电梯安全运行管理中的瓶颈问题。

　　(七)监管责任不清晰问题。

　　在特种设备监管体系中，电梯因涉及设计、生产、安装、产权、使用、物管公司、维保单位等多方主体因素；同时涉及多个行政部门监管，所处地位尤为特殊。

　　一是多个主体存在安全责任链条不明晰、事故责任难划分、法律责任难落实等突出问题。

　　二是享有法定管理职责的质检、工商、安监、房管、公安、街道等行政部门因各专业政策法律衔接断档，行政部门主体责任理不清，落实不到位，日常监管缺失。

　　(八)立法不健全问题。

　　《特种设备安全监察条例》存在缺少强制监管措施、履行法定职责实操作性不强、执法难等问题。如：法规赋予特种设备安全监管部门有查封权和处罚权。但在实际执法中，存在因查封电梯导致群体性事件多有发生，使执法陷入被动。对无管理、无维保的“双无”问题电梯，无法确定处罚主体等问题。法规的行政执法权限只针对于单位和部门，缺少对电梯权属共有人的“个人”或者“群体”进行处置，这也是现行法律中存在的空白点，与《物权法》背道而驰。除此之外，在约束电梯乘客的不文明行为、规定住宅电梯的使用年限、强制报废超年限带病运行、制定电梯维养内容要求、住宅电梯维养定额标准和住宅电梯改造技术要求等方面缺少立法。

　　(九)管理机制问题。

　　一是质监部门对电梯定期检验具有法定职责。但电梯在年检合格期内出现问题，质监部门就面临既当“裁判员”又当“运动员”的尴尬。

　　二是政府监管与市场运作之间的矛盾。政府在监管电梯方面过于“大包大揽”，造成了电梯设计、建造、安装、管理、使用、维养等各主体没有压力和动力去承担电梯安全工作，产生“政府依赖症”、“年检依赖症”。

　　电梯安全问题多，归根到底是法律职责不清、质量把关不严，层层环节疏于监管、行政执法不到位，违规行为没制约，责任追究机制不健全等因素造成的。

　　三、对策和建议

　　近年来，通过全面排查电梯隐患开展专项整治活动，使部分问题电梯得到有效治理，但是运动式的专项整治不是长效机制，让百姓安心，降低电梯故障率，还需进一步落实电梯安全管理责任、提高电梯管理水平和维保质量，完善电梯维保市场秩序，规范电梯日常使用行为，培育公共安全防范的新思维，共筑安全的“防护墙”。

　　(一)依法理清责任，明确管理职责

　　通过梳理相关政策法规，进一步确定以下单位和部门的管理职责如下:

　　1、电梯制造单位主要对电梯安全性能负责，具备相应许可资质，并依法按照安全技术规范和要求履责。

　　2、销售单位负责按照安全技术规范及相关标准要求来销售技术资料齐全的电梯。建立检查验收和销售记录制度。禁止销售未经许可、质量不合格、或者淘汰、报废、残次等电梯。

　　3、电梯管理者和物管公司作为电梯安全使用管理的责任主体，对电梯负第一责任，应依法履行管理电梯权利和义务。

　　4、电梯维养单位负责承担电梯日常维养和定期检验工作，对电梯的安全技术性能负责，发现问题及时整改，发生突发事故快速启动应急救援方案。

　　5、电梯使用者应当正确使用电梯，遵守电梯安全注意事项和警示标志要求。文明乘梯，不做有损电梯运行、破坏电梯部位和危及他人安全等行为。

　　6、电梯检验、检测机构承担电梯安全法定检验、技术鉴定和风险评估工作。为电梯使用管理者提供安全、可靠、便捷、诚信的服务。对其检验、检测结果和鉴定结论负责。发现电梯存在严重事故隐患时，应及时履行告知义务。

　　7、相关行政部门职责

　　(1)特种设备安全监督管理部门(含工商部门)负责对电梯生产单位、维养单位、使用管理单位和检验检测机构实施定期检查。依法查处电梯安装、维保、使用、检验环节的违法违规行为。负责相关作业人员的考核与评价。负责受理电梯安全问题的投诉、举报和调查处理。会同有关部门组织开展电梯事故调查处理工作。负责建立协调机制，及时协调、解决电梯安全监管中存在的问题。

　　(2)建设行政主管部门负责监督国家和地方相关技术标准的贯彻执行，对电梯机房、井道、底坑等土建工程的质量进行监督。

　　(3)安全生产监管部门负责履行安全生产综合监督管理职能，督促各相关部门落实电梯安全工作的监管职责，参与组织电梯安全事故调查和处理。

　　(4)房管部门负责物管公司的行业监管，将电梯安全使用管理纳入物管公司年度诚信考评，依法利用房屋专项维修资金推动电梯维修、更新、改造工作的实施。 

　　(5)公安部门负责电梯突发事件应急救援、电梯事故现场秩序和安全维护，依法查处破坏电梯设施、危害公共安全等违法行为，并实施电梯安全监督管理。

　　(6)街道办事处系统负责督促电梯使用管理者落实安全主体责任，协调相关部门处置电梯安全问题的投诉和纠纷，协助有关部门做好本辖区电梯安全工作。

　　(7)区政府要加强对电梯安全工作的领导，建立电梯安全管理及重大安全问题的协调处理机制，督促相关部门认真履行电梯安全监管职责，及时协调解决电梯安全工作中的重大问题。

　　政府及相关单位要严格依法履行职责，形成合力，确保监管工作落实到位，逐步消除电梯安全隐患。

　　(二)加大质监力度，严把质量关口

　　电梯检验工作是确保电梯运行安全的最重要手段，应创新监管机制，加强四个方面监管。

　　一是要加强准入电梯的监管。在电梯设计、制造、安装、销售等环节，相关检验监察机构要依法履行职责，加强电梯使用性能、质量、安全等技能检测把关。通过复核企业资质、建立约谈制度、清理违规企业等措施，对投诉率高、一次性检验合格率低的电梯施工单位给予处置。

　　二是要建立电梯维保质量的监督检查体系。研究建立和完善电梯维保单位与从业人员的信用评价、激励和退出机制，实施分类监管。不仅要在事前资质把关方面下功夫，而且还要将日常监管形成制度，常抓不懈。对于发生事故，存在违规行为的维保单位严格处置，采取一票否则、记入黑名单、曝光台、限制准入、吊销资质等强制措施。

　　三是建立电梯检验质量评价体系。特种设备安全监督管理部门首先督促检验机构强化内部管理，加强对检验工作质量管理，强化检验人员责任意识，依法对检验结果负总责。其次要加强对检验机构检验质量的抽查，重点检查安装监检到位率、检验报告出错率、检验工作覆盖率等，确保电梯检验质量。

　　四是提高居民或物业企业强化监督管理的自觉性。一方面加强对居民或物管公司关于招标选择、日常监督维保单位等业务培训和日常指导，帮助其建立电梯安全规范监管制度。另一方面建议由电梯检验单位设立维保单位备选库，为物管公司择优确定维保单位给予资质审核和诚信把关。全面提高居民或物管公司对维保单位监督管理的自觉性，把好在用电梯监管的第一道防线。

　　(三)强化电梯安全措施，健全长效管理机制

　　一是加大电梯专业监管队伍建设。要合理增配专业技术人员持证上岗，定期开展业务技能培训，提高业务水平和能力。

　　二是推行电梯远程监控功能。实现24小时不间断电子监视，达到节省人工成本、提高管理手段和工作效率，快速消除电梯隐患的目的。

　　三是建立健全电梯质量安全追溯和责任追究机制。以电梯选型和配置、土建工程设计施工、招标采购过程以及电梯设计制造、销售、安装、使用、维修保养、维修改造、报废等环节为重点，构建电梯质量安全全程监管链条。

　　四是建立“多元共治”监管机制。建议充分发挥协会、企业、社会等多方力量的“多元共治”管理机制，严格在电梯管理单位的准入和优良率方面把关，充分发挥市场力量实施监管。

　　五是建立健全电梯事故应急救援联动机制。形成以使用单位为救援主体、维保单位为救援主力、社会救援力量为补充的电梯应急救援体系。

　　六是发挥保险业的风险管理和经济保障功能。推进以使用管理者为参保主体的电梯安全责任保险，鼓励和引导电梯使用管理者参保，逐步形成保险保障为依托的电梯安全风险救助机制。

　　(四)积极落实老旧电梯维修改造，防范安全问题

　　(五)加快电梯安全法制建设，确定法律保障基础

　　电梯安全直接关系到人民群众的生命安全，有必要专门为住宅电梯的安全立法。具体明确电梯生产商、使用者和维保者及安全监管方等各方的安全责任，明确电梯安全管理的流程和要求，完善电梯监管体系和具体的问责机制，明确电梯安全事故中责任方的行政责任、民事责任及刑事责任，完善电梯日常安全管理的考核机制及突发事故的应急处理机制等。

　　(六)加大安全宣传力度，营造全民参与氛围

　　充分利用广播、电视、社区宣传栏、电子屏、宣传单等媒介大力宣传政策法规和典型案例事故，提高广大居民的安全意识，大力倡导公众文明安全乘梯行为，广泛普及电梯安全使用知识。同时自觉培育社区志愿者队伍，自查自纠社区乘梯不文明行为，人人都做社区电梯宣传员、监督员等“双员”，使更多人认识到了电梯安全的重要性，防患于未然。

　　高志强系区政协城市建设与管理委员会副主任、区环卫局党委书记