王增强

(在政协南开区第十四届委员会第四十四次主席会议上作了专题汇报)

　　近年来，随着社会经济生活的发展，以非法吸收公众存款、集资诈骗等为表现形式的涉众型经济犯罪日益多发，不仅扰乱了社会经济健康发展，损害了群众利益，影响了社会安全稳定，也给法院的审理和执行、政府的监管和处置带来诸多难题。为此，本人结合参与办理的重大非法集资案例，就如何建设法治南开，加大对非法集资犯罪活动打击力度，做好非法集资类犯罪防范和处置工作等方面进行了探索和研究，形成调研报告如下。

　　一、非法集资案件的态势分析

　　(一)非法集资的传统表现形式：

　　非法集资本质上是一种最古老和最常见的投资诈骗，是金字塔骗局的变体，又叫庞氏骗局，这种骗术是一个名叫查尔斯·旁兹的投机商人“发明”的。该骗局骗人向虚设的企业投资，以投资者的钱作为快速盈利付给最初投资者以诱使更多人上当。庞氏骗局在中国又称“拆东墙补西墙”、“空手套白狼”。简言之就是利用新投资人的钱来向老投资者支付利息和短期回报，以制造赚钱的假象进而骗取更多的投资。

　　(二)非法集资的法律界定：

　　根据刑法及司法解释，非法集资包括非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪两个罪名。其中，非法吸收公众存款罪被界定为违反国家金融管理法律规定，向社会公众(包括单位和个人)吸收资金的行为，需同时具备四个条件：未经有关部门依法批准或者借用合法经营的形式吸收资金；通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传；承诺在一定期限内以货币、实物、股权等方式还本付息或者给付回报；向社会公众即社会不特定对象吸收资金。而如果在非法吸收公众存款的过程中有非法占有目的，且使用了诈骗的方式，则构成集资诈骗罪。

　　(二)近年来非法集资案件特点：

　　一是案件数量上升趋势明显。我区非法集资案件2009年后总体上升，至2014年集中高发。

　　二是涉案领域呈现“两广两杂”。其一涉案领域广、行业杂，既多发于实体领域，涉及房地产、商业服务业、金融领域等众多行业，又频发于网络领域，以网络(P2P形式)出现；其二涉案人员广、身份复杂，集资参与人普遍在百人以上，有的案件甚至数万人参与，既有投资散户，又有投资掮客。

　　三是作案手段合法与非法交织。犯罪分子为筹集资金往往通过合法的经营外衣进行伪装，以表面的合法经营活动掩盖非法行为。

　　四是职业化犯罪日趋明显。随着大量民间闲散资金的出现以及熟悉金融、企业经营的专业人才进入融资领域，集资行为也由传统的个人名义，开始发展为公司专业化运作。

　　二、非法集资防范处置工作实践困境

　　在打击非法集资犯罪中，我区公安分局、司法机关、行政机关相互配合，在区委、区政府坚强领导下，从维护社会稳定大局出发，及时开展专项行动，侦破了“卓远天泽案”等一批大要案件，严厉惩处了一大批犯罪分子，有效遏制了非法集资犯罪上升、蔓延势头，但在具体工作实践中仍面临诸多困难：

　　(一)法律上的疑难

　　一是违法成本过低，难以体现法律的威慑力：非法吸收公众存款罪的最高刑期为10年，且最多可以减一半刑期，即便集资上百亿，也最高只有十年的刑期，而更严重的集资诈骗罪最高刑期为无期徒刑，实际服刑期限仅十余年，导致嫌疑人的违法成本过低，难以形成有效威慑。

　　二是法律认定难，难以形成及时有效打击：在传统的投资理财类非法集资被击中打击、整治的情况下，开始出现借贷类、p2p类非传统意义上的非法集资，在没有进行实质立案调查的情况下，难以进行快速认定，难以及时有效打击。

　　三是早期依法打击与维稳工作之间的平衡难：缺乏对非法集资打早打小预防、防止非法集资做大的有效策略，但非法集资往往涉及众多投资者利益，一旦司法机关早期介入打击，会导致资金链断裂，大量投资人为了索要投资款而信访，影响社会稳定。

　　四是对投资人权益保护难：非法集资案件被立案查处时，往往已经处于集资链断裂，无法向投资人返本付息，投资人寄希望于司法机关或政府部门能够挽回损失，司法机关的介入后查扣的财产极其有限，投资人损失难以挽回。

　　(二)监管上的窘境

　　一是社会管理机制亟待健全。经济建设中“一条腿长，一条腿短”的问题，反映在社会管理上就是“重经济建设，轻社会管理”，在管理主体上重政府作用、轻多元化参与，在管理方式上重管理控制、轻协商服务，在管理环节上重事后处置、轻源头治理。在社会监管中容易出现宣传预防工作缺失、监管脱节、屡禁不止、管理滞后等现象。

　　二是市场运行防范预警机制有待改进。非法集资类案件的基本特质之一，系未依照法定程序经相关部门批准而向社会募集资金，即不具有相关金融资质。实践中，市场准入门槛往往形同虚设、运行监管尚显不足、防范预警相对不及时。例如，对市场中大额、可疑资金的流动进行报备和调查的缺失；金融监管部门对于未上市公司跟踪监管机制待完善；对网络监控途径有待提升；媒体对各类投资广告需加强审核等。

　　三是基层一线防范措施有待夯实。非法集资类案件，属于涉众型经济犯罪，其表现形式往往属于行业型，在综合防控方面处于探索阶段，基层综合治理部门基础工作仍有较大提升空间。调研中发现，我区个别基层组织未有效掌握社区内群众情况，发现问题未及时第一时间报告，甚至对参与非法集资浑然不知，案发后又未能积极做好疏导善后工作，而一味的将责任推向公安及司法办案机关。

　　(三)治理上的困境

　　一是涉案金额巨大，“黑洞”效应明显，“滚雪球”效应加剧。非法集资类案件往往涉案金额巨大，单个案件涉案金额即可达到近千万元，甚至涉及数亿元资金并且案件犯罪时间越长、犯罪金额越大、追赃难度也越大，随着犯罪时间的推移，犯罪分子所挥霍的钱财、消耗的资金等在不断增多，造成的损失也不断扩大。以本人代理唐山某集资诈骗被害人的案件为例，被告人利用投资咨询公司的名义历时7年时间，非法集资近19亿元，造成群众损失近8亿元，案件犯罪时间较长、涉案金额巨大、涉及被害人众多，造成该涉案投资公司初期的投资协议等早已被销毁，很多对于指控涉案人员的犯罪证据在案发前已被销毁，且7年间本案被告人个人挥霍资金近3亿元，境外参与赌博的资金高达近2亿余元，追缴难度极大。此外，随着犯罪的持续，卷入人数和资金如雪球般越滚越多，尤其随着作案手段不断翻新，作案次数在减少，作案时间在缩短，但“吸金能力”在增加，单起非法集资个人的最高额不断提高。以本人承办的秦皇岛杨某集资诈骗案为例，投资人单笔投资金额均超过百万，一年内单人累计投资金额就多达上千万元。

　　二是涉及领域广泛、受害群体与犯罪领域直接相关，受害人中退休老年人、中年妇女居多，存在大量“自愿被害人”。我区非法集资类案件涉及领域遍及证券投资、房地产、车辆租赁、劳务输出、入学就业等众多行业领域，发生在不同犯罪领域的案件，往往受害群体也存在明显差异，如涉及房地产、证券投资领域案件受害对象多为离退休中产阶层中年人居多，发生在就业领域的，则以二十几岁青年受害对象居多。在受害群体中，离退休老年人、中年妇女和无业人员限于法律知识匮乏、投资经验不足、防范意识不强，加之又求富心切，极易被犯罪分子的骗术所蒙蔽，是非法集资类犯罪的主要受害群体。这些集资参与者普遍希望通过放贷或参与集资项目的方式获取高额回报，而集资者正是利用了这一侥幸心理，不切实际地许以高额利润或高出银行数倍的利率。集资参与者法律意识淡薄，明知是投资陷阱仍冒险参与，甚至随着事态的发展，有一些最初的被骗对象，为获利开始介绍、拉拢、吸收其他被害人参与其中，从而使其在整个事件中所处的地位发生变化，由原来的被害者变成了犯罪分子的帮凶，甚至成为被告人。

　　三是经侦民警、司法人员的执法、办案难度不断增大。由于非法集资案件集中爆发，案件数量大，办案的周期长，涉案人员众多，又牵扯社会的方方面面关系，办案民警、司法工作人员不仅要侦办好案件，还要做好群众的大量解释安抚工作。以我区经侦人员为例，近两年，我区经侦大队接待的群众多达数万人次，民警几乎没有休息日，工作面广、工作量大，公安部门承受了巨大的工作压力和社会舆论压力。

　　(四)处置的难题

　　一是涉案资产处置推进缓慢。由于公安、司法机关主要负责具体案件的侦办，资产处置则涉及其他行业和多个部门，需要由政府主导协调相关部门，而对非法集资案件资产处置工作后期重视不够，造成许多案件后期处置跟进程度不够。

　　二是处置工作没有形成合力。非法集资案件处置工作涉及清产核资、信访接待、楼盘续建、资产变现等工作面广量大，我区目前状况是各部门单打独斗，条块分割，政策打架、矛盾推诿，同时此类案件往往还涉及与本市其他区域的协调处理问题，工作难度加大。如在办的非法集资案件涉及本市几个楼盘，对资产处置工作的开展产生了严重影响；还有部分楼盘一直处于“查封”状态，致使现有资产难以充分化解当前矛盾。

　　三是已追缴资产没有得到有效处置。在处置非法集资案件中，我区虽尽一切措施将涉案资产追缴到底，但是追缴的资产在案件进入审判程序前、后却没有得到很好处置，大量追缴资产处于闲置状态，受害人的利益没有得到维护，一定程度上造成了案件不能完全化解，形成了新一轮不稳定隐患。

　　四是受害群体串联聚集效应放大。非法集资类案件的部分受害群众易受煽动而将矛头转向法院、政府等部门，进行群访、闹访，甚至聚众冲击党政机关，干扰正常的政府工作和司法活动。尤其不同案件受害群体由于“同病相怜”，具有相同诉求，极易形成共鸣，已出现“逢会”、“逢重大事项”等“择机”聚集现象，引发诸多不稳定因素，加大了维稳工作压力。

　　三、进一步做好非法集资防范处置工作的对策建议

　　(一)建立完善的宣传工作机制，有效预防非法集资

　　非法集资案件的高发、多发原因之一，即社会公众法律知识匮乏、投资经验不足、防范意识不强，因此，解决早提醒、早教育、早引导，将防范措施纳入打击防控非法集资案件的具体措施，建立完善的宣传机制至关重要。

　　一是丰富宣传内容，加强对非法集资的内涵、表现形式及法律后果等法律常识的宣传，可通过典型案例让老百姓通过实例通俗化了解非法集资案件全貌，让老百姓能够判断何为非法集资、非法集资以何种形式出现，特别是充分了解非法集资的法律后果，尤其是对老百姓利益切身相关的法律后果。如，非法集资的实质是投资诈骗，是利用新投资人的钱来向老投资者支付利息和短期回报，以制造赚钱的假象进而骗取更多的投资，集资人并无实际盈利，具有不可持续性，最终往往携款潜逃。非法集资案件中，行为人往往用合法的经营手段掩盖非法犯罪事实，对于“非法占有目的”的客观表现形式如个人经济状况、企业经营状况、行为手段等行为人通常采取掩饰、隐瞒、虚构事实等方式骗取集资参与人的信任。此外，还应让老百姓了解，根据相关法律规定，非法集资案件利息应当追缴，并且如果帮助介绍投资人，那么最初的集资参与人作为被害人，也有可能转化为涉嫌非法吸收公众存款罪之共犯。

　　二是创新宣传方式，加强全区对防治非法集资案件宣传力度，采取多种形式揭示各种非法集资案件的翻新手段，以案说法，析法说理。如利用手机短信，通过公益广告营造打击非法集资的社会态势；通过策划电视专题节目，营造打击惩处非法集资类犯罪的舆论宣传氛围；通过广播公布举报电话等形式，将情报信息收集工作与预警提示等防范宣传紧密结合；公检法等办案部门可充分利用媒体、网络建立阵地，更加有效地传播主流声音；还可张贴宣传画、发放资料、论坛交流、社区辅导等喜闻乐见的通俗方式，增强群众自我保护意识，增强参与非法集资风险自担意识，自觉抵制非法集资活动。

　　三是选准宣传地点，应将银行、证券交易所等金融机构，大型楼宇、写字楼、办公楼等非法集资者聚集地，以及社区尤其是老年社区等投资人聚集地，作为开展宣传活动的主要地点，从而达到事半功倍的效果。

　　(二)充分发挥政府部门的监管职能，有效遏制非法集资在南开区落地生根

　　一是成立联合治理小组，并非善后处置小组。由我区政府主导，抽调金融办、法制办、信访办、工商、税务、公安、检察院、法院、银监、审计等部门人员组成，进行非法集资案发前的整治。

　　二是严把注册关。对于含有“财富”、“投资”、“资产管理”、“金融”、“基金”、“股权投资”、“基金”、“融资”、“典当”、“担保”等特殊领域名称的公司进行注册时严格把关、实施向联合治理小组备案制，加强行政审批准入制度的监管。

　　三是严把宣传关。对于区内重点防范、备案公司的宣传方式、宣传内容进行跟踪、调查，防止出现非法集资类的宣传，动态关注运营情况等。

　　四是严把税务关。对于区内重点防范、备案公司的税务情况重视核查，提早发现资金体外循环。

　　五是严把经营关。对于区内重点防范、备案公司的是否超范围经营进行定期巡查，提早发现是否存在非法集资。

　　六是严把资金关。非法集资者短时间内会出现资金膨胀过快或者出现大量不同领域、不同年龄、以及不同人群资金汇集的某个或某几个个人账户的情况，金融部门应当及时分析，向联合致力小组上报信息。

　　(三)对已发生非法集资案件，打早打小，做好善后处置工作

　　一是打击与治理相结合。在预防、打击的基础上，对部分虽涉非法集资，但可有效经营、还款的企业给予一定的期限，让其合法筹款，清退投资人。

　　二是打早打小。作为非法集资作废庞氏骗局的典型形式，资金链迟早断裂，投资人愈来愈多、金额愈来愈大，危害后果也持续加重，故必须在尚未做大时打早打小。

　　三是主动出击。目前对于非法集资的打击基本是不告不理，看似合理，避免提前出现不稳定因素，但无形中也放任了非法集资的做大，带来更大的社会危害后果。

　　四是迅速控制。对责任人要及时控制，避免潜逃；对涉案资产、投资人的资产要及时查封、冻结；对公司账目资料及时控制。

　　五是强力追缴。对已经转移的财产及时采取查封、扣押、冻结等强制措施，及时追缴涉案资产；对已经支付的佣金、奖金、利息等依法追缴。

　　六是做好资产分配方案。就在理清投资人实际本金损失、理清已查封、冻结财产的基础上，做好分配方案。

　　七是做好投资人安抚工作。非法集资案件发生后，投资人往往通过大规模上访表达诉求，要求政府承担未尽监管职能责任、追缴资金返还损失和追究责任人员的责任。政府应设置专门小组负责投资人接待工作，建立对话平台，定期、定点接待；建立主动公开制度，及时向投资人发布查处信息，避免信息不对称导致的恐慌性上访，必要时可通过网络媒体公示查处信息及查处进展；向投资人释名政府在非法集资预防、打击方面所做的努力，以及投资人非法参与金融活动的性质。同时，就已查封、冻结、追缴资产所做分配方案与投资人沟通，达成一致意见。此外，要以同步资产清退促还款。在办案过程中，对于涉案公司企业在本区有固定资产的，即时查封扣押，严防资产逃脱；对无力偿还欠款的，在政府及相关领导部门同意后，对其资产进行公开拍买，把所得款项偿还给放款群众；对于涉案资产外逃、转移或涉及我区以外地区的公司企业所欠钱款的，我区公安机关要积极争得上级公安机关的大力支持，全力开展追缴工作，对涉案资产查扣、核实，缴回款项。

　　综上，在我区进行非法集资防范与处置工作中，要充分考虑涉众性，不能仅将其作为一件普通的刑事案件考虑，需同时兼顾社会、政治的因素，在选择处理方法时需要予以特别考量，应始终坚持把“社会稳定最大化、案件预防最大化、追赃挽回最大化、资产处置最大化”作为工作目标，通过社会各个层面的联合参与，最大限度的保障人民群众的合法权益，尽一切措施坚决预防和打击非法集资犯罪行为。

　　王增强系区政协社会法制委员会委员、行通律师事务所主任律师