——学习新修订的预算法札记
区人大常委会副主任 李志新
作为人大财经工作者，当前的首要任务是学习好全国人大常委会新修订的《中华人民共和国预算法》(以下称新预算法)，这是新时期自觉贯彻党的十八大和十八届三中全会精神不断推进国家治理能力现代化的具体行动。通过粗浅的学习新预算法和相关资料，在新预算法正式出版前，新预算法实施细则修订发布前(因为新预算法2015年1月1日起开始实施)，仅把不系统的不十分准确的学习笔记整理出来，仅供人大从事财经工作的同志学习时参考，不准确的地方敬请指教，待日后更正。
一、简要回顾预算法十年修改过程
预算法修改酝酿十年，跨越三届人大，历经四次修改。
1、修改的结果。2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国预算法》的决定。并决定从2015年1月1日起施行。这标志着长达十年(从2004年第十一届人大列入修改计划至今)历经四次修改的预算法正式完成。新预算法的颁布标志着我国预算改革由上世纪90年代的行政主导，变为目前的财税改革由法治主导，这不难看出我们国家治理理念的悄然改变或者说重要改变。
新修订的预算法由原来的11章79条，增加到101条，共计改动82处。其中，我认为最重要的修改是总则中的第一条，也就是预算法的立法宗旨，由原先“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”调整为“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强预算管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，”这是发展理念上的与时俱进，这将为深化经济领域改革奠定坚实的基础；这将为实现党的十八大提出的两个一百年的奋斗目标，促进经济健康持续发展打下坚实基础；这还将为实现党的十八届三中全会全面深化改革总目标，不断推进国家治理能力现代化奠定了一个良好的开端。
2、修改的过程。现行《预算法》是八届全国人大二次会议于1994年3月22日通过，自1995年1月1日起施行。---2004年第十一届全国人大把《预算法》修改列入立法规划；---2011年11月预算法修正案正式提交十一届全国人大常委会第二十四次会议审议；---2012年6月第十一届全国人大常委会第二十七次会议对预算法修正案草案二次审议稿进行审议；---2014年4月全国人大常委会第八次全会启动对预算法修正案第三次审议程序。
在全国人大第三次审议预算法修正案的“前夜”，中国共产党召开一次十分重要的十八届三中全会，会议发表了对中国今后历史具有深远影响的文献—《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，我认为这对于预算法的第四次修改起了决定性的作用。当时人民日报发表文章对预算法的修改用了“折返跑”，我认为恰如其分。
3、修改的意义。---在我国经过三十五年经济快速发展后，各项结构需要调整这样一个新的历史时期，在我国全面深化改革，逐步推进国家治理体系和治理能力现代化的关键时期，推动预算管理法制化，为突破财税改革各项难题提供了法律依据。---彰显了当前在全面深化改革过程中，法制代替行政发挥引领和规范作用，是国家以法律的形式推进财税体制改革的重要举措，同时他也标志着我们国家正在向现代化治理国家迈进。---现代化治理我认为就是依法治理。不难看出新的预算法把政府的全部收入和支出纳入预算；政府的任何支出必须经人大批准；预算公开透明，不公开要追究责任人法律责任。(英国1215年资产阶级革命逼迫国王签署《自由宪章》，议会从国王手里夺得预算权，此后，世界各国相继把预算权交给议会)。这恰恰我们党先进性的重要标志，把人民授予的权利，还原于人民监督之下。
二、加快建立全面规范公开透明的现代预算制度
(一)有关现代财政制度
1、现行财税体制不适应快速发展要求的主要表现
财政部长楼继伟在报告中指出，---预算管理制度的完整性、科学性、有效性和透明度不够，预算管理偏重收支平衡状态，支出预算偏软，不利于依法治税和人大监督。---税收制度不适应经济社会发展、改革转型的新形势，特别是在解决产能过剩、调节收入分配、促进资源节约和生态环境保护的功能弱，税收优惠政策过多过滥，不利于公平竞争和统一市场环境建立。---中央和地方事权与支出权责任划分存在不清晰、不合理、不规范等问题，转移支付制度不完善，项目过多、规模过大、资金分散、常有配套，不利于财力与事权相匹配的财税体制和推进基本公共财政服务均等化。---财政收入中低速增长与刚性增长矛盾加剧，加之支出固化僵化，财政赤字风险加速集聚，财政中长期可持续面临严峻挑战等。
2、为什么要建立现代财政制度
建立现代财政制度是党的十八届三中全会立足全局，面向未来提出的重要战略思想。---是党中央科学把握现代国家发展规律做出的重大部署。---是抓住全面深化改革的关键环节。
3、建立现代财政制度的意义
建立现代财政制度是完善社会主义市场体制，加快转变政府职能的迫切需要。---是转变经济发展方式、促进社会持续稳定健康发展的必然要求。---是建立健全现代国家治理结构，实现国家长治久安的重要保障。对于完善中国特色社会主义制度，全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重大而深远的意义。
（二）有关现代预算制度
现代预算制度是现代财政制度的基础。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明三者有机衔接，相互制衡，是现代预算制度的核心。
1、改进年度预算控制方式
现行预算审核包括收入、支出和收支平衡，重点是收支平衡，而不是支出规模和政策。新预算法强调“审核预算的重点由平衡状态，赤字规模向支出预算和政策拓展。”与此同时，收入预算应从约束性向预期性转变。
2、建立跨年度预算平衡机制
预算审核重点由财政收支平衡状态向支出政策拓展后，收入预算从约束性转为预期性，预算执行结果有别于预算预期平衡状态将成为常态，特别是年度预算赤字可能突破。年度预算执行超赤字，要建立跨年度弥补机制。
3、清理规范重点支出挂钩机制
目前财政收入与GDP挂钩的重点支出有教育、科技、社保、文化、医疗卫生等七项。新预算法提出，清理规范重点支出同财政增幅或生产总值挂钩方式。这有利于增强地方财政投入的针对性、有效性和可持续性。地方财政可以把这些领域继续作为重点优先安排，确保事业发展正常投入。
4、完善规范转移支付制度
完善一般性转移支付的稳定增长机制。增加一般性转移支付规模和比例，更好的发挥地方政府贴近基层，就近管理的优势，促进地区间财力均衡
5、建立政府性债务管理体系
建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方债务管理及风险预警机制。这意味着建立地方政府信用评级基层上的地方发债的管理体制。
6、实施全面规范的预算公开制度
借鉴国际经验，从我国实际出发，注重顶层设计，明确实施步骤，积极稳妥推进预算公开。逐步扩大公开范围、细化公开内容，不断完善预算公开工作机制，强化对预算公开的监督检查，逐步实施全面规范的预算公开制度。
三、新预算法六大亮点
1、政府全部收入预算接受人民监督
这是新预算法的亮点之一，新预算法第四条规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算管理。讲的是全口径预算管理。第五条规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险预算。讲的是什么是全口径预算。
2、“避免过头税”预算审核重点转向支出预算和政策
这是新预算法的亮点之二，收入预算从约束性转向预期性，通过跨年度平衡机制，解决预算执行中的超收或短收问题。现行预算法规定预算审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”，而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热。不利于经济平稳可持续发展。
3、规范转移支付减少“跑部钱进”
这是新预算法的亮点之三，针对地方可自由支配一般性转移支付规模偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多等问题，新预算法第十六条、第三十八条、第五十二条对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达实现等做出明确规定。这样一来有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方的不适当干预，有利于地方政府统筹安排预算。
4、“预算公开”入法从源头防止腐败
这是新预算法的亮点之四，新预算法第十四条对”预算公开“做出全面规定，并在第九十二条规定了违反预算公开规范的法律责任。这样做有利于确保人民群众知情权、参与权和监督权，可以从源头上预防和防止腐败。
5、严格债务管理防范债务风险
这是新预算法的亮点之五，新预算法第三十五条和九十四条，按照疏堵结合，“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，规定了地方政府举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等。从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。
6、“勤俭节约”入法违纪铁腕追责
这是新预算法的亮点之六，新预算法第十二条规定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。第三十七条规定了严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。新法还就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情况设置了法律责任，分别体现在第九十二、九十三、九十四、九十五条中。
四、新预算法授权人大审查政府预算报告的重点内容
新预算法增强了人大对财政收支的约束水平，提升了人大在预决算事项中的地位和作用。
1、新预算法第四十八条规定了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查的八项内容。
2、新预算法第四十九条第三款规定了县级以上人大专门委员会(财经委)向主席团报告审查结果报告的四项内容。
3、新预算法第十四条规定了经本级人大或常委会批准预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应该在批复后二十日内向社会公开。
4、新预算法第二十一条规定，县级以上地方各级人大常委会监督本级总预算的执行；审查批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府关于预算、决算不适当的决定，命令和决议。
5、新预算法新增的第二十二条第三、四款规定，县级以上人大专门委员会(财经委)对本级预算草案初步方案和本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初审，提出初步审查意见。
6、新预算法第四十四条第四款规定，本级政府应当在本级人大举行前三十天，将本级预算草案的初步方案提交本级人大常委会进行初审。
7、新预算法第四十五条规定，本级人大举行大会审议预算草案前，应当采取多种形式，组织本级代表，听取选民和社会各界的意见。
8、新预算法第七十八条第四款规定，县级以上政府财政部门在本级人大常委会举行会议审查和批准决算草案的三十天前，将上年度决算草案送本级人大常委会有关机构(财经委)征求意见。
9、新预算法第七十九条规定，县级以上人大常委会对本级决算草案重点审查的十二项内容。
10、新预算法八十六条规定，县级以上政府每年六月至九月期间向本级人大常委会报告预算执行情况。
11、新预算法新增加第九十七条规定，“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财政状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。”
五、财经委初审时应把握的重点及相关事项
(一)在初审预算编制时应把握的相关事项
1、新预算法的立法宗旨在第一条作了明确规定，“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。
2、预算编制的原则，新预算法修改后的第十二条作了明确规定，“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”。
3、预算编制的总要求，新预算法新增加的第四条规定，“政府的全部收入和支出都应纳入预算”。
4、全口径预算编制的内容，新预算法新增加的第五条规定，“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。我个人认为，我们作为中心城区的政府预算主要是一般公共预算。
5、预算编制中对一般公共预算编制的要求，新预算法第六条作了明确规定，“一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维护国家机构正常运转的收支预算”。
6、新预算法第二十七条和第三十二条四款，对预算编制中一般公共预算收入内容，支出功能分类和经济性质的分类提出明确要求。
7、新预算法修改后的第三十五条规定地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。
8、新预算法第三十六条第二款规定，“各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列”。
9、新预算法第四十条对预备费做出明确规定。“各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，”
10、新预算法地四十一条对各级一般公共预算设置预算周转金作了明确规定。
(二)在初审预算执行中应把握的相关事项
1、新预算法第十三条规定，“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算不得支出。”
2、新预算法第十四条规定，“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行情况以及举债的情况等重要事项作出说明。”
3、新预算法修改后的第二十一条第二款、第三款规定，“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；”
4、新预算法新增加的第二十二条第四款、第八款规定，本级人大专门机构(财经委)初审预算、预算调整、决算草案和监督预算执行等方面的具体工作。
5、新预算法修改后的第三十五条第三款、第四款规定“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。
“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。
6、新预算法修改后第四十四条第四款规定，本级政府应当在本级人大举行前三十天，将本级预算草案的初步方案提交本级人大常委会进行初审。
7、新预算法新增加的第四十六条规定，“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资产经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编制到款。”
8、新预算法修改后的第四十七条第二款规定，“地方各级政府在本级人民代表大会会议时，向大会作关于总预算草案和总预算执行情况的报告。”
9、新预算法修改后的第五十二条第四款规定，“县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在本级人民代表大会批准预算后的三十天和六十天内正式下达。”
10、新预算法修改后的第五十二条第六款规定，“县级以上各级政府财政部门应当将批复本级各部门预算和批复下级政府的转移支付预算，抄送本级人民代表大会财政经济委员会，有关专门委员会和常务委员会有关工作机构。”
11、新预算法修改后第五十五条规定，“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。”
12、新预算法第六十三条规定，“各部门、各单位应当加强对预算收入和支出的管理，不得截留或者动用应当上缴的预算收入，不得擅自改变预算支出的用途。”
13、新预算法第六十五条规定，“各级预算周转金由本级政府财政部门管理，不得挪作他用。”
14、新预算法第六十六条规定，“各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充稳定调节基金。”
“各级一般公共预算的结余资金，应当冲补预算稳定调节基金。”
15、新预算法第六十七条规定，预算在执行中出现四种情况，应当进行预算调整。
16、新预算法第六十九条规定，预算调整应当在本级人大常委会开会前三十天征求财经委意见。
(三)在初审决算中应把握的相关事项
1、新预算法第七十五条规定，对决算草案编制的要求。
2、新预算法第七十七条第二款规定，“县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提交本级人民代表大会常务委员会审查批准。”
3、新预算法第七十八条规定，决算草案在人大常委会开会前三十天送财经委征求意见。
(四)初步审查的重要内容
1、新预算法第四十八条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查的八项内容。
2、新预算法第四十九条第三款规定了县级以上人大专门委员会(财经委)向主席团报告审查结果报告的四项内容。
3、新预算法修改后的六十七条规定，在预算执行中出现四种情况应当进行预算调整。
4、新预算法新增的第七十九条规定，“县级以上各级人民代表大会常务委员会应当结合本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收入的审计工作报告，对本级决算草案进行审查。”
同时规定了重点审查的十二项内容。
六、新预算法有关追究行政责任的规定
铁腕追责是新预算法重要亮点之一，---新预算法第九十二条，针对政府有关部门没依法编制预决算，没依法公开有关预算事项等六项违反预算法行为追究行政责任；---第九十三条，针对政府及有关部门没有依法将所有收入和支出列入预算或序列收入和支出等六项违反行为的追究(严重的)行政责任；---第九十四条，针对各级政府及有关部门、单位没有依法举债、担保、挪用重点资金等违反行为追究(严重)行政责任；---第九十五条，针对各级政府有关部门和单位违法改变预算收入上缴方式等四项行为者追究行政责任；---第九十六条规定违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任，以保证预算法实施过程中的严肃性。---因为，新修订的预算法尚未正式出版，预算法尚无新修订的实施细则，因此执法主体尚不明确。
