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关于老旧社区多层楼房加装电梯问题的研究报告
区政协城市建设与资源环境委员会
(在政协南开区第十五届委员会第十九次主席会议上 作了汇报)

  李克强总理在今年《政府工作报告》中专门提出,要有序推进“城中村”和老旧小区改造,鼓励有条件的老旧小区楼房加装电梯。我区作为全国居家和社区养老服务改革试点地区,将推进社区适老化改造、在老旧楼房加装电梯作为试点任务之一。为使这项工作尽快取得进展,根据区政府领导要求,区政协城环委组成课题组,在闫红年副主席带领下,对我区老旧楼房加装电梯问题进行了专题研究。现形成研究报告如下。

  一、老旧楼房加装电梯的重要意义

  老旧楼房加装电梯是一项具有重要意义的惠民之举,是完善养老服务供给、提高群众生活质量的民生工程。

  一是确保党和政府对老年人的关心关怀落到实处的重要举措。2016年10月,全国老龄办、国家发改委、财政部等25个部委共同发布了《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》,鼓励各地加大适老化建设力度,并将老旧楼房加装电梯做为急需开展的适老化建设内容。2017年6月,国务院办公厅公布了《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》,确定了对老年人实施照顾服务的20项重点任务,涵盖衣、食、住、用、行、娱多方面,明确要求“加强社区家庭适老化设施改造,优先支持老年人居住比例高的住宅加装电梯”。将老旧楼房加装电梯列为对老年人照顾服务的内容,充分体现了党和政府对老龄工作的重视和对老年人实际需求的关心。

  二是构建居家和社区养老服务体系的基础条件。在传统习惯影响下,绝大多数老年人愿意选择居家养老的生活方式。因为交通方便、生活便利、对周边环境熟悉,很多老年人居住在位于中心城区的老旧小区。这些小区大多为6—7层楼房,建于上世纪80或90年代,有的建设年代更为久远。这些老旧楼房没有电梯,给老人们出行带来极大困难。目前我区有常住人口120万,其中60岁以上老年人占28.3%;有老旧小区401片,2000年以前建成且没有电梯的老旧楼房有3374栋、14076个楼门。住在这些老旧楼房的居民中,老年人口占很大的比例,其中还有很多高龄、空巢和失能(半失能)老人。对他们而言,上下楼不方便是日常生活与安全出行的最大障碍。

  是提高广大群众物质生活品质的现实需要。近年来,区委区政府高度重视居民群众生活环境和生活品质的改善,自2012年起,连续开展了“成片旧楼区综合环境三年提升改造工程”和“散片旧楼区居住功能提升改造工程”,使全区大多数居民小区的道路、绿化、管网、安全设施、文体设施和楼房外立面等均得到修缮,整体环境面貌也有了很大改观。但是我区对老旧社区的多次提升改造均未涉及楼房加装电梯项目,住在高楼层的住户每天还要经历爬楼的艰难。很多老弱病残者由于年事已高、行动不便,上下楼已成为他们生活中的沉重负担,有的老人甚至多年没有下楼到户外活动过。在没有条件购买新楼房的情况下,能在现有住宅加装电梯,进而完善住宅使用功能,是老人们的迫切愿望。

  二、我区老旧楼房加装电梯工作的初步成效

  2017年11月,我区被国家民政部确定为全国第二批居家和社区养老服务改革试点地区。区政府以此为契机,积极推进老旧楼房加装电梯工作,并取得明显成效。

  一是加强组织领导。成立了由罗进飞副区长任组长的南开区既有住宅加装电梯工作领导小组,下设专门机构,抽调人员组成工作班子,明确相关部门职责,将全区各方面力量凝聚到一起,形成部门配合、上下联动的工作格局。

  二是开展调查研究。通过召开座谈会、发放问卷等方式,就电梯安装、管理及费用等问题,广泛征求居民群众意见建议。同时召集政府部门、专家学者、相关企业进行专题研究,充分论证在我区老旧楼房加装电梯的可行性。

  三是组织学习考察。为找准我区存在的差距和问题,推动工作有效开展,组织有关部门和街道负责同志,先后于今年4月和9月赴福州、南京、济南等地学习考察先进经验。在学习借鉴外地经验基础上,结合我区实际制定实施方案。

  四是拟定实施办法。以房管局为牵头单位,组织建委、财政、规划、市场监督、民政、行政审批、消防等部门,先后研究制定了《南开区既有住宅加装电梯实施办法(试行)》和《南开区既有住宅加装电梯补贴资金管理办法》等文件,六易其稿,逐渐成熟,将提交区政府常务会议讨论通过。

  五是落实专项资金。区财政在居家和社区养老服务改革试点资金中安排了3000万元专项资金,用于补贴此项工作。补贴年度从今年起连续三年,每年1000万元。今年资金已经到位,为首批有条件的老旧楼房加装电梯提供了保证。

  三、老旧楼房加装电梯存在的困难和问题

  一些城市在老旧楼房加装电梯方面遇到了许多复杂棘手的困难和问题。如:住户意愿、资金来源、规划审批等问题,一度影响到总体进展。我区也面临这样一些问题:

  一是居民意见难以统一。所有省市出台的加装电梯实施意见均要求,加装电梯需取得2/3以上产权人及利益关系人同意。如北京市早在2010年发布的《关于既有多层住宅增设电梯的若干指导意见》就要求,“住宅增设电梯,应当由本楼业主根据《中华人民共和国物权法》的规定共同决定”,即“改建、重建建筑物及其附属设施,应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意”。该《指导意见》还要求,“应征得因增设电梯后受到采光、通风和噪声直接影响的本单元业主的同意”。这意味着如果不能取得本单元近100%住户同意,就很难实施。住在不同楼层,对电梯的实际需求就不同,加上年龄、健康状况、经济条件不同,整栋住户很难取得一致意见。反对意见主要来自1、2楼的住户,因为加装电梯对他们而言几乎没有实际益处,同时还会担心影响采光和通风、噪音干扰、暴露隐私等。各地确有很多因1楼住户反对而使加装电梯计划“胎死腹中”的案例。近几年由于房价暴涨,给加装电梯后楼层资产增值空间带来明显差异,如北京城六区60—100平米的老旧楼房加装电梯后,高楼层房价上升20万—50万元,而低层房不但没有增值反而收益削减,因担心房子贬值又成为低层住户现在反对加装电梯的主要原因。

  二是资金筹集较为困难。据了解我市加装一部民用电梯大约需要50万元左右(这里仅指前期建设费用,不含后期管理和维护保养),包括电梯本身费用、土建施工、更改管线和对一楼住户的补偿等,如遇大面积更改管线等复杂情况,费用可能更高。以每台电梯50—60万元计算,如全部采用财政资金,将是一笔不可想象的巨大投资,为此各地普遍采取“居民自筹,政府补贴”的方式解决资金问题。目前许多城市已出台财政补助政策,补助金额在10—30万元不等。如北京市规定,除中直单位家属区加装电梯由政府全额出资外,其他小区政府给予每部电梯购置和安装费用40%的补贴,24万元封顶。虽然政府给予补贴,但与电梯安装总体费用仍有较大差距。以我区万兴街一幢7层居民楼(一层3户)为例:按每单元平均15户居民测算(1、2楼住户不承担费用),除去政府补贴20万元,其余每户需平均分摊安装费2万元左右(楼层高的住户按照系数分摊费用更高,可达到6.5万元),同时各户还需承担电梯的维护保养、电费等费用(平均每户每年800元左右)。老旧小区中的居民普遍以中老年人和中低收入群体居多,几万元的开支对其而言将是一笔不小的负担,可能很多居民会因安装费超出承担底线而拒绝支付。

  三是相关政策尚不明确。据不完全统计,自2009年起已有十几个省、自治区、直辖市和30多个城市出台了关于老旧楼房加装电梯的实施意见和技术导则,进而为推进此项工作的有效开展产生了重要作用。如广州市政府在2012年7月就出台了《既有住宅增设电梯试行办法》,为广州中心城区共计5万余栋6层以上的老楼加装电梯提供了政策指引。截至2016年7月,广州市规划部门共审批老楼加建电梯2500余部。2016年8月广州市政府又公布了新版《既有住宅增设电梯实施办法》,对加装条件、申请流程、费用筹集和分担比例、建设质量、维保费用分担等均做出明确规定。在政策红利下,2017年全市发放加装电梯建设许可证的数量比2016年多出两倍。相比而言,我市至今没有出台针对老旧楼房加装电梯的政策性文件,虽然由市建委牵头编制的《天津市既有住宅加装电梯设计导则》已经正式发布并于10月1日起实施,但这只是从加装电梯的建筑设计、结构安全、机电设计等技术方面加以规范和引导,并不能替代政府指导意见和具体措施。

  四是后续问题亟待研究。主要涉及两方面问题:一个是谁是电梯的管理主体。电梯投入运行后,除明确维保企业负责维护和抢修外,还需要有管理人员和管理制度,也就是解决“谁来管、如何管”的问题。从外省市个别情况看,一些增设后的电梯由于没有明确管理主体,也没有制定安全管理措施,已出现无人监管的隐患。第二个是谁来支付后期运行维保费用。电梯属于涉及生命安全的特种设备,国家及各省市对于电梯设备的生产安装、检验维保等都有严格规定,因此电梯投入使用后的长期监管非常必要,同时后期维保和大修更新费用也很可观。目前北京市加装电梯的后续维护、年检、电费等费用暂由政府财政承担,使得加装电梯的后续责任一直存在争议。

  四、我区老旧楼房加装电梯应遵循的基本原则

  老旧社区加装电梯是一项复杂的系统工程,既是一件好事,又是一件难事。我区作为全市“第一个吃螃蟹”的区,可参照其他城市的做法,在工作中遵循以下思路和原则:

  一是基础条件允许。外省市加装电梯的条件主要包括但不限于三个方面:符合现行城市规划;满足结构、建筑、消防安全要求;未列入房屋征收或改造计划。2018年1月,宁波市住建委等17个部门联合下发《关于推进既有多层住宅加装电梯工作的实施意见》,与其他城市不同的是,该《意见》明确提出实行负面清单制,即凡有11种情形之一的住宅不纳入或有条件纳入加装电梯的名单(见附件四)。宁波的做法为避免出现加装前的纠纷和加装后的楼体安全、电梯安全问题提供了直接保障。

  我区在《南开区既有住宅加装电梯实施办法(试行)》和《南开区既有住宅加装电梯补贴资金管理办法》两个文件中,均明确了加装电梯的建筑条件和申请条件(即在什么情况下可以装),建议按照宁波市的做法,同时列出加装电梯的负面清单(即在什么情况下不可以装)。有关部门在选择试点楼门之前,要将委托专业机构检查楼体作为必不可少的程序,以免做无用功。

  二是居民自愿决定。前面提到,几乎所有省市都出现过不同楼层居民意见相左、最后导致加装方案流产的案例。因此各地政府都强调要根据国家《物权法》规定,满足两个“2/3以上”。我区制定的《既有住宅加装电梯实施办法(试行)》,也体现了两个“2/3以上”的原则,并强调“其他业主无明确反对意见”。换言之,如有1户居民明确反对也不可硬性进行。在统一居民意见方面,外省市的两条经验值得借鉴。第一,要求所有相关居民必须签订协议,共同作出书面约定。约定事项包括:前期费用、工程建设和安装费用预算及筹集方案;补偿利益受损居民的资金数量及筹集方案;拟加装电梯配置方案;后期电梯维保方式及运行维保费用分担方案。签订协议的意义在于体现契约精神,对“中途变卦”的居民进行约束。第二,发挥好街道社区的作用。街道社区应负责加装电梯的政策宣传、业务指导、资格审核、矛盾协调等工作,为居民搭建议事平台,创造沟通渠道,通过联席会议等方式让各方的利益诉求得到充分表达。在工作开展前,做好现状摸底调查、试点选取及宣传指导工作;在实施过程中,对申请人提交的资金分摊方案、电梯加装方案、后续管理方案等做好初步审核、业务指导及矛盾调处工作;在电梯使用后,对电梯的运营管理进行工作协调。

  三是实施主体明确。因老旧楼房加装电梯涉及的利益个体众多、后续工作繁重,所以从动议开始就要明确实施主体。特别是在加装工程完成后,电梯的运营管理和维护保养必须依赖实施主体。我区的《既有住宅加装电梯实施办法(试行)》明确界定了实施主体的范畴,即:“同意享用并出资加装电梯的全体业主作为申请人,可委托原房改售房单位(或管理单位)、原房地产开发企业、物业服务企业、电梯生产安装企业、第三方项目管理单位等作为实施主体和建设单位,负责组织加装电梯相关工作,办理规划、备案、施工、质检、消防等相关审批手续。申请人和实施主体签订《既有住宅加装电梯业主授权委托书》,明确双方职责范围及权利义务。”

  在此基础上,建议借鉴外省市的经验,适当扩大实施主体的范畴,增加房屋产权单位(北京海淀)、项目所在街道办事处(湖北武汉)等,以利于项目申请、资金筹集、设备采购、工程实施、维护管理等相关工作的顺利推进。

  四是相关政策到位。老旧楼房加装电梯本身工程量不大,但它涉及房屋产权、土地、资金、安全、环境等复杂问题,作为一项系统化专业化很强的民生工程,首先需要政府部门出台明确的政策措施,还要制定严格的工程设计和施工规范要求,通过政策的权威性体现政府的主导地位,进而在组织协调、项目审批、过程监管等环节发挥重要作用。前面提到,我市至今没有出台针对老旧楼房加装电梯的政策性文件,各区在推进工作时感到无所遵循。因此建议我区做好两项工作。

  第一,争取将南开区作为天津市老旧楼房加装电梯工作试点区,先试先行,积极探索、尝试,为推行该项工作积累总结经验。同时,建议市级层面尽快出台政策法规,特别是对电梯增设工作中涉及的城市规划、建筑结构、消防安全、建筑施工质量、电梯安装质量、房屋产权等行政管理事项进行明确规定,为加装工作顺利开展提供合法合规的保障。例如需要市级政策明确:老旧楼房加装电梯项目可不办理土地占用手续,不办理建设项目核准、建设用地规划许可手续;暂缓办理建设工程质量监督登记和建设工程安全措施备案手续,暂缓办理建筑工程施工许可手续。

  第二,在对全区具备加装电梯条件的老旧楼房数量、住户需求等基本情况进行摸底调查的基础上,结合区情实际,进一步研究制定有针对性和可操作性的政策措施,使加装电梯工作在基本原则、职责分工、审批程序、操作流程、资金筹措、产权界定、运营管理、维护保障等方面有章可循,并将利益受损业主补偿、资金投入分摊、施工过程安全、物业管理维护等诸因素考虑在内。

  五是审批程序简化。按照一般常规,加装电梯审批手续比较复杂。申请加装电梯不仅需要准备专业图纸、楼体建筑资料、房地产证等多种材料,还须经过计划立项、规划审批、房屋安全性论证、施工许可和质量技术监督等环节,涉及房管、规划、建委、消防、市场监督、行政审批等多个部门。如果电梯位置地下设有管网,还需要到供电、供气、供水、排水、供热、通信等多部门办理切改手续。考虑到有申请需求的住户大多为老年人,许多省市专门就简化审批程序作出规定。例如,2016年上海市政府多部门联合下发文件,将老旧楼房加装电梯的审批环节从46个缩减到15个,涉及部门从10多个减到4个(见附件一)。杭州市政府为方便住户办理手续,特别推出加装电梯方案审查“最多跑一次”服务,要求市、区两级房管部门积极发挥沟通协调作用,在确保房屋安全、施工质量的前提下简化审批程序,实行区级部门联合审查机制,让住户少跑腿(见附件三)。杭州市还编制了“既有住宅加装电梯指导手册”,手册第一页就是各区、县(市)加装电梯咨询部门和电话,并推出办理流程图,让居民从一张图就能看懂如何加装电梯。

  我区制定的《实施办法(试行)》中规定,由申请人分别到规划、建设管理、行政审批、消防、人防等部门办理相关手续。如遇需要改变地下管网设施的情况,也由申请人与相关经营管理单位沟通,并按规定到有关部门办理手续。建议借鉴上述城市经验,推出更加方便快捷的便民举措,实际上这也有利于此项工作能够尽快取得实效。由房管部门牵头,完善相关部门和街道社区共同参与的工作协调机制,协助实施主体办理电梯加装的审批和验收手续。开设行政审批“一条龙”服务窗口,实行区级部门联合审查,在严格把好安全环节的前提下,尽可能简化审批程序、提高审批效率。对需要进行地下管线切改及其他配套设施项目改造的,由区政府协调相关单位向居民开通绿色通道,本着简化高效利民的原则予以支持。

  六是资金多元筹集。前些年,一些城市加装电梯的资金筹集方式有两种:一种是政府投资,电梯产权归政府下属公益性管理公司,住户每月缴纳电梯使用费,这种方式的特点是减轻了低收入住户的经济负担,但政府投入较大。另一种是全部费用由住户共同分担(一楼住户除外),居民无偿使用并拥有电梯产权,这种方式的特点是居民负担较大,因此协商过程加长。在实际执行中,以上方式明显不足。目前各地均采取两者兼顾的第三种方式,即:以住户自筹为主,政府财政补贴为辅,同时,利用“共享经济”理念,鼓励社会其他资金参与。北京市的筹资方式主要有三种:第一种是全单元业主共同筹资,政府给予部分补贴。第二种是房屋产权单位或集体组织全额出资。第三种是由企业投资建设,居民付费使用,是为“租赁模式”。即由全单元业主委托企业作为实施主体,先与企业签订委托和服务协议,企业负责电梯加装的前期手续、建设费用、设备选定和安装、竣工验收、维修保养等相关问题。电梯投入使用后,再根据楼层和具体情况向业主收取服务费。投资企业持有电梯产权,依靠收取运行费的方式运营。这种模式的优势在于业主前期投入资金较少,大多数业主均能接受。

  从我区情况看,以上方式均可以借鉴,不论采用哪种方式,只要住户能够达成一致意见,符合安全、规划、消防等条件,政府都要支持。特别建议坚持受益者付费和政府解决民生问题投资相结合的原则,同时坚持多渠道筹集资金,充分发挥市场机制作用,鼓励企业和社会资本参与。南京市2016年9月出台的新《既有住宅增设电梯实施办法》中,增加了业主可以提取本人及配偶、子女名下的住房公积金,可以申请使用房屋专项维修资金的操作办法,扩展了资金筹集渠道,同时增加了财政补贴条款(见附件二),也是我们今后学习的方向。

  七是精心选择试点。由于老旧楼房的建造年代、结构、质量、楼间距、小区状况、电力配制、地下管线等方面的因素差异很大,事实上并不是所有老旧楼房都可以加装电梯。因此必须采取先易后难的方法,选好试点、以点带面。许多城市在楼体基础条件允许的情况下,大多选择具备以下特点的楼房作为试点:一个是老年人口居住比例较高、加装电梯愿望强烈且居民收入状况较好的楼栋;第二个是房屋产权明晰、物业管理相对规范、居民之间利益冲突不大的楼栋;第三个是属于机关、国有企业、高校的自管房(或房改房)和部队家属区的楼栋;第四个是对低层住户通行、通风、采光、噪声等影响比较小的楼栋;第五个是已经预留电梯槽位置或其他条件相对成熟、容易实施的楼栋,这些楼栋协调工作难度小,居民意见容易统一。

  结合我区情况,建议选择学府、华苑、万兴、水上公园等街道中,与企业、高校、部队有联系的小区作为试点,在试点工作取得成效的基础上,总结经验,逐步推广。

  八是后续监管有力。部分城市在实施意见中专门强调了电梯加装后的运营管理和维护保养事宜。西宁市政府规定:“电梯加装后,由电梯使用管理者与具有相应资质的维护保养单位签订管理养护合同,并向所在地特种设备安全监督管理部门办理电梯使用登记,取得使用登记证书。实行社会化物业服务的小区,由业主委托物业服务企业负责电梯使用管理。”广州市《既有住宅增设电梯办法》规定:“增设电梯的业主应当共同委托物业服务企业或其他单位管理电梯。电梯管理者应当在电梯投入使用前到区特种设备安全监督管理部门办理电梯使用登记。在用电梯定期检验周期为1年,电梯管理者应当在安全检验合格有效期届满前1个月向特种设备检验检测机构提出定期检验申请。电梯管理者应当委托有相应资质的电梯维修保养单位对电梯进行日常维护保养工作。”南京市正在努力建立电梯管理长效机制,一方面加大对电梯业主的安全培训力度,提升业主自我防范意识、自主管理能力,另一方面加大对电梯运营公司的监管力度。

  但也有不少城市的实施意见并没有涉及电梯后续监管的内容。我区制定的《实施办法(试行)》中,这方面内容也不是很多。电梯的维保决定电梯的使用寿命。建议区政府研究电梯加装后的相关问题,包括管理主体和客体、各方责任和义务、资金筹集和使用等,以保证电梯的安全长久使用。

  以上思路和原则概括起来就是:条件允许、业主自愿;主体明确、依法合规;政府主导、政策支持;从快从简、便民利民;财政奖补、资金多元;试点先行、逐步推开;严把质量、确保安全。

  五、计划建议

  根据民政部要求,我区作为全国第二批居家和社区养老服务改革试点,将在2018—2020三年间完成试点任务。因此,建议我区将推进老旧楼房加装电梯工作的时间节点与整体改革试点工作贯穿起来,总体上可分三步走:

  第一步是启动。建立组织保障。成立南开区既有住宅加装电梯工作领导小组,下设办事机构,配置专职人员。有关街道成立相应机构,履行属地主体责任;开展摸底调查。房管部门组织各街道开展既有住宅现状摸底调查,结合调查情况制定负面清单;出台实施意见。制定既有住宅加装电梯实施办法,拟定工作计划。

  第二步是试点。选取条件比较成熟的小区,在全区范围内开展加装电梯试点工作。试点过程中,试行较为宽松的政策支持,建立一套较完善的并联审核工作机制。

  第三步是推进。总结推广试点经验,根据财力保障和业主需求,有计划有步骤地推进全区老旧楼房加装电梯工作,让广大老年人切实感受到实实在在的好处,增加群众幸福感与获得感。

  调研报告附件之一

  这里的老小区这样装电梯

  上海长宁推行“社会协同、专业保障”模式

  老房装电梯,过程不容易。为打通堵点,上海市长宁区进行了探索:居委会牵头成立加装电梯自治联盟,便利居民自主协商;引入专业的第三方机构,出面跑审批、签流程、谈施工;政府部门提前征询意向、压缩办理环节,并制作文字材料模板,让申请者只需“完形填空”就能一次通过。社区居民、基层组织、政府部门群策群力,有效改变了老房加装电梯“需求大、推进难”的局面。

  在上海,无电梯多层住宅有22万栋,其中高层住户达100万户以上,许多腿脚不便的老人长期处于“悬空”状态,难以下楼。尽管上海市早在2011年就出台鼓励加装电梯的指导意见,并给予部分财政补贴,但由于牵涉居民利益协调、房屋街区规划和立项审批手续等问题,成功的案例相较巨大的需求显得微乎其微。

  这桩社区干部眼中的“小区第一难事”,在上海市长宁区有了破解之道。以周家桥街道为代表,该街道有4部电梯投入使用、5部电梯立项完毕,还培育孵化出加装电梯自治联盟、第三方专业服务机构等社会组织。“社会协同、专业保障”的电梯加装模式,让更多小区居民圆了“电梯梦”。

  成立联盟:筹经费、做设计、找厂家,居民自主协商

  每部成功加装的电梯背后,往往都有一位“社区能人”。看到长年患病的邻居上下楼不便,武夷路727弄住户李祥玉很是同情。2015年6月,他萌生了为楼里加装电梯的念头。

  按照规定,电梯加装需要物业管理区域2/3以上业主、加装幢九成以上业主同意,且其他业主没有强烈反对。这实际上是“一票否决”,只要有一户强烈不同意,就走不下去。好在大家通过齐心协力,很快做通了这家人的工作。

  后续立项审批,也要摸着石头过河。光是上网报件,就包括规土、建筑建材好几个网站,需要盖40个图章,一个单位要跑好几次。业委会那边,也有一两百个图章要敲定。没有现成的申报样板,工程师出身的李祥玉就自制图表和模板,还具体明确了每一层的费用分摊。

  21号楼所在的中五居委会则发挥了居间协调作用,在业委会、物业和电梯加装组之间搭建了协调平台,将项目顺利送入审批程序.

  忙碌了一年多,21号楼的加装电梯投入使用,成为周边居民争相参观的“样板房”。“我们也想装电梯。不过,不是每幢楼都有李祥玉这样的能人。”这是不少参观者的心声。

  怎么让大伙少走弯路?中五居委会牵头成立加装电梯自治联盟,请来李祥玉等能人传授经验。

  事关切身利益,从筹经费、做设计到找厂商,每个环节都可能产生分歧。自治联盟请居委会讲解政策,明晰安装电梯的步骤、所得的实惠和承担的义务。业委会从小区整体着眼,针对管线移动、点位选择等问题提供意见,协助完成必要手续。居民自主协商,最终形成共识。矛盾是有的,争论也不少。然而把细节问题交给居民自己商量,既是必要的,也能让事情办得更圆满。

  2017年5月,第二台电梯建成启动。

  引入机构:跑审批、签流程、谈施工,专业组织出面

  随着更多楼道提出加装申请,自治联盟觉得力不从心。居委会也在反思:虽然加装电梯是多数居民的意愿,但持反对意见的居民,其权益也需要保护。居委会出面协调,会不会有失中立?解决问题的出路是成立第三方社会组织。

  2017年9月,依托区属物业公司,慧加美老公房咨询服务中心成立。该中心具备专业咨询资质,在意见征询、立项审批等环节提供服务,并对小区居民协商谈判的一般流程、公约制定等进行指引,形成自主协商的规则与制度。

  这叫“让专业的人做专业的事”。由慧加美老公房咨询服务中心出面跑审批、签流程、谈施工,不仅有助于资源整合和技术把关,第三方的客观评估也有利于促成合理的利益调处方案,降低了居民间的协商成本。

  今年以来,该中心为长宁区6个街道举办了8场巡讲会,接到10多部电梯的委托申请,甚至有外区慕名前来取经。

  “居民自治,政府并非只当看客,而是当推手。”周家桥街道党工委书记朱文华说,加装电梯这柄“破冰锤”,打破了邻里之间的隔阂,让居民在参与美丽社区建设时能够更加主动,也让社区的自治能级更为强大。

  简化程序:模板上“完形填空”,申请就能一次过

  破解“装梯难”,政府确有作为的空间。

  自2018年开始,长宁区房管局每年要推进100万平方米的精品小区建设工程。规划部门在精品小区建设征询中,将全小区加装电梯意向征询同步纳入。一方面,要提前确定电梯摆放点位是否符合规划红线,并考虑加装电梯外立面与小区风貌的统一,避免立项后通不过、审批推倒重来;另一方面,对小区内所有楼栋的加装申请统一受理、统一公示、统一许可,避免每幢楼立项前都要征询全小区一次。

  早在2016年上海即制定指导意见,简化加装电梯的审批环节,将46个审批章减少为15个。但在具体操作中,由于缺少实施细则,需要在网上多次填报、在窗口多次提交资料审批。就此,长宁区房管局找出区内所有成功案例,梳理分析出必要的文字材料,制作成模板。只要像“完形填空”一样填写内容,就能确保申请一次性通过。原本立项环节时长不定,如今包括公示期在内,能明确缩短至两周以内。

  根据通常流程,加装电梯要对小区业主和楼栋业主进行二次征询。其中的费用分摊环节需要根据造价、保养和运营分3次向居民征询签字,因此被居民吐槽“老是要签名”。长宁区房管局将分摊协议书的三张表格“合三为一”,一次告知加装电梯的建筑安装费、勘察费、设计费、监理费、测绘费、水电煤管迁移费以及安装后的维保费、电费等概算结果,居民“只签一次”就能完成业主承诺。

  自2014年受理首台加装电梯申请以来,长宁区已经立项批复57台加装电梯项目,其中14台完工。今年通过快速立项的电梯加装申请就达到26台,提速明显。快速立项机制,让居民对加装电梯有了更多信心。

  (摘自2018年9月26日《人民日报》)

  调研报告附件之二

  南京市的经验做法

  近年来,南京市在推进全国养老服务业综合改革试点过程中,把既有住宅加装电梯作为优化养老服务的重要措施之一,将这项工作明确为民生实事列入《政府工作报告》,在政策上鼓励、措施上创新、舆论上引导,综合施策、凝心聚力,取得良好成效。

  自2013年起,南京市就开展了既有住宅加装电梯的实践和探索。2016年9月正式出台新的《南京市既有住宅增设电梯实施办法》,并配套制定了10个具体操作细则,通过“1+10”政策体系的制度保障和各界力量的广泛参与,有效解决了长期制约加装电梯工作的难点问题,截止2017年底,全市已有1260余部电梯签订书面协议,910余部完成初步设计,870余部通过规划部门初审,180余部进入施工阶段,近20部完工。南京市的主要做法是:

  1、简化手续,着力破解统一意见难

  针对居住在不同楼层的居民意见难以统一的问题,南京市严格按照《物权法》等国家、省相关法规和条例规定,充分挖掘法律法规要义,首先明确本单元房屋专有部分占建筑物(单元)总面积2/3以上且占总人数2/3以上的业主同意才可加装电梯。同时通过加大宣传力度,帮助居民全面了解加装电梯工作的政策措施,理解这项工作的现实意义。一是走进社区发放相关手册,培训《实施办法》内容条款,帮助基层工作人员和居民群众准确理解文件内涵。二是走进南京理工大学、河海大学、南京工业大学等校区,集中宣讲、集中交流、集中签约,采取成片化推进模式,让观望犹豫的居民切实看到好处,拓展增设电梯的覆盖面。三是善用电视媒体、平面媒体、网络新媒体等方式,全方位多角度宣传加装电梯工作,使加装电梯工作深入民意,营造了良好的工作氛围。在实践过程中,面对大量协调工作,各级政府广泛发动街道社区和群众力量,全身心投入这项工作,通过反复细致的做群众工作,推动各利益相关群体达成共识,推进了加装电梯工作的进程。

  2、降低门槛,着力破解申请条件高

  一是通过调整《实施办法》相关规定,降低办理手续难度。新的《实施办法》取消了公证环节,且规定在办理建设工程规划许可手续时,提供本单元业主身份证、房屋权属证明复印件即可办理。二是南京市规划局、建委、质监局等业务部门进一步解放思想,创新作法,出台配套文件,降低审批门槛。市规划局印发了《南京市既有住宅增设电梯规划许可手续办理规则》,细化了规划审批流程,并将增设电梯后距北面建筑距离由原不小于14米放宽为10米,解决了一大批老建筑楼间距不足的问题;市建委印发了《关于加强既有住宅增设电梯施工管理的指导意见》,从施工资质、专家论证、许可条件、区级职能、建设者责任等六个方面明确了施工许可手续办理要求,简化程序,方便办理;市质监局编制了江苏省地方标准《既有住宅增设电梯安全技术规范》,明确增设电梯安装过程中的机房、井道、底坑、通道等要素的布置与技术要求,有效指导和规范了既有住宅增设电梯的实践和具体操作。三个部门的通力配合和积极支持,打通了增设电梯审批从规划、建设到使用全过程的流程,为群众顺利办理增设电梯审批奠定了坚实的工作基础。

  3、拓宽渠道,着力破解资金负担重

  一是在制度文件中明确规定各类资金的实施办法。在《实施办法》中,增加了提取住房公积金和使用住宅维修资金的操作办法,扩展了资金筹集渠道,同时增加了财政补贴条款,明确了财政补贴范围和审批流程。二是为进一步方便群众,相关部门通过公开发文明确相关事项的操作细则。市房产局和财政局联合下发了《关于进一步明确既有住宅增设电梯财政补贴相关事项的通知》;市公积金管理中心印发了《关于提取住房公积金支付既有住宅增设电梯个人分摊费用有关事项的通知》;市房产局印发了《关于既有住宅增设电梯申请使用维修资金有关事宜的通知》。三是在具体实施过程中,各区、街道和部分单位多方筹集资金。在老旧小区整治时统筹考虑增设电梯可能需要的管网线路迁移事项,预先作出工程处理,切实降低增设电梯的支出和额外费用。此外部分单位也积极拓展筹资渠道,推动本单位自管自用小区和房屋增设电梯。

  4、明确职责,着力破解办事程序繁

  针对群众普遍反映不知道向哪些部门去办理哪些手续的问题,南京市在《实施办法》中细化了规划、建设、特种设备安全监督管理、财政、消防等部门工作职责;增加街道办事处、原房改售房单位、业主委员会和物业服务企业的相关职责;增加建设者可以自行办理或者委托代理人办理增设电梯相关手续的内容,更加方便群众办理手续。编制了《增设电梯办事指南》《增设电梯申领资金指南》等手册,公布规划、建设、质监和消防等部门的办事地址和电话,编制了办理流程图,提出不同楼层业主出资分摊参考公式和比例,集中回答了群众反映的在哪办、怎么办、找谁办等问题。还以公开招标方式,建立并公布增设电梯设计、监理、加固、井道建设、设备厂家等备选企业名录库,方便群众使用。

  5、循序渐进,着力破解后续问题多

  针对工作推进过程中后续问题不断出现的情况,南京市又通过实地调研,深入研究,寻求解决办法,出台配套文件。一是出台了《关于增设电梯改建工程中维护既有住宅结构安全的指导意见》,对现场勘察、方案审查、施工验收等环节进行指导,对设计、施工、监理等相关单位提出要求,确保既有住宅结构安全。二是出台了《南京市既有住宅增设电梯设计导则》,明确了增设电梯设计方案应当遵循的总则、建筑、结构、机电等四个方面具体内容,进一步规范增设电梯设计工作。三是出台了《关于明确增设电梯有关管线迁移事项的通知》,为增设电梯创造有利条件。四是出台了《关于引进第三方机构推进既有住宅增设电梯工作的通知》,引进第三方机构为群众提供政策咨询、现场勘查、初步设计、规划初审、专家审图、安全评估、专家咨询等服务项目,进一步方便群众办事,减轻群众负担。在各区设立服务站,利用街道和社区工作人员为增设电梯业主提供各类服务,特别是利用周末上门、提供错时受理服务,让群众办手续不出区,提高了效率。

  调研报告附件之三

  杭州市的经验做法

  1、“一号工程”,试点先行

  杭州市既有住宅加装电梯工作起步于2010年,由于配套政策滞后、可借鉴经验少,前期进展比较缓慢。2017年以来,杭州市加快了此项工作进展步伐,市委市政府主要领导将既有住宅加装电梯列为为民实事的“一号工程”亲自来抓,2018年继续列为为民办实事项目之一。按照“责任下沉、试点先行”的要求,从搭建组织机构、出台配套政策、明确工作机制等三个方面齐头并进开展工作。自2017年8月在上城区、江干区两区先行开展试点以来,目前已建成3部电梯并投入使用,另有44部电梯正在施工中。

  2、建立机构,制定政策

  出台了《杭州市区既有住宅加装电梯工作实施意见》,建立了由副市长牵头,各区政府一把手、各有关部门负责人组成的杭州市区既有住宅加装电梯领导小组,办公室设在市住保房管局,负责政策制定、指导协调、督查考核等工作;各区也相应成立了领导小组,由区长担任组长,负责辖区范围内既有住宅加装电梯的具体组织实施和区级资金保障工作;街道社区负责政策宣传、矛盾协调工作。

  3、明确机制,合力推进

  结合协调业主意见、筹集资金、审批许可事项等问题,杭州市明确了相关职能部门的职责,制定了多部门联合审查机制,确立了“业主自筹为主,财政适当补贴”原则,推出了多项人性化服务举措。一是明确实施主体。充分发挥业主的主体作用,由业主对加装电梯方案、加装资金分摊、维护管理费用分摊自行协商确定,做出最终决策,主管部门提供有关城市的参考比例。二是明确业主意愿。按照《物权法》的规定,要求加装电梯需达到“双2/3”以上的业主同意后签订协议,且在公示期间相关权利人无实名书面反对意见,即零阻挠、零反对。三是明确性质认定。将加装电梯认定为特种设备安装行为,不再办理建设项目立项、规划许可、施工许可等手续,在顶层设计上减少不必要的行政许可程序。四是明确联合审查。在确保房屋安全、施工质量前提下,加装电梯审批程序由区政府协调,区建设主管部门召集有关部门进行联合审查,出具审查意见,以审查意见代替有关部门的审批文件,提高审批效率。实行“零许可”审批制度,在联合审查时只要得到规划、特种设备安全监督管理、消防、综合执法四部门联合签署同意意见,就视为加装电梯申请成功并由住建部门出具会议纪要,其他涉及部门以会议纪要代替部门审批文件并开展相关工作。五是明确建设资金筹措。明确加装电梯所需建设资金及运行使用、维护管理资金主要由业主承担,费用由业主自行协商后按比例分摊共同出资;同时政府给予每台电梯20万元的补助,由市、区两级财政各承担50%,管线迁移费用由政府承担5万元/台,超出部分由各管线单位分担。

  调研报告附件之四

  宁波市的经验做法

  2018年1月,宁波市住建委等十七部门联合发文,推出《关于推进既有多层住宅加装电梯工作的实施意见》,受到社会广泛关注。

  一、主要思路

  实施意见以满足广大居民尤其是老年居民便利出行为目标,以房屋使用安全为前提,实行政府引导、业主决策、市场运作、财政补助,切实补足民生短板。实施意见统筹考虑了便利老年居民上下楼梯的综合措施,即建立以老旧住宅小区加装厢式电梯为主,发展座椅式、站立式等楼道电梯和爬楼机为辅的便利出行方式。

  二、加装条件

  1、业主可以整幢或单元为单位签订“加装电梯协议书”,加装电梯方案经公示且无任何异议;协议书需就如下内容达成一致意见:一是工程建设、设备购置安装费用预算及资金筹集、分担方案;二是电梯运行(含能耗、保险)、维护保养、维修更新等费用分担方案;三是落实电梯使用管理单位。

  2、委托设计单位出具设计图纸,图纸应明确设计使用年限,原房屋加装后安全使用是否受到影响,加装是否可靠。

  三、申请主体

  实施意见专门明确了整幢或单元全体业主为申请人,申请人可以推荐业主代表或委托业主委员会、电梯生产企业等其他单位作为代理人组织实施。申请人委托代理人组织实施的,申请人应在“加装电梯协议书”中附加“授权书”,明确代理人的权利、责任和义务。

  四、申请方式

  可以两种方式提出申请,一种以幢为单位,一种以单元为单位。以幢为单位提出申请的,应当经本幢建筑物总面积2/3以上业主且占总人数2/3以上业主同意并签署加装电梯协议书;以单元为单位提出申请的,应当经该单元全体业主同意并签署“加装电梯协议书”;以幢或单元为单位提出申请但涉及到利害关系业主的,还应征求利害关系业主意见。

  宁波市政府认为,无论是以幢还是以单元为单位提出申请,都要充分考虑到所有利害关系人的利益。提出以本单元100%的业主同意加装电梯,实际上是要求申请人在提出申请前加大前期工作力度,在征求单元业主意见时做实做细做到位,避免出现前期审批完成,后期公示或开工由于其他业主不同意,造成停工或后续工作难以推进的情况。

  五、申请材料

  申请人向属地住建部门提出申请,并提交下列资料:

  1、签署的“加装电梯协议书”和签署意见的相关业主房屋产权证、身份证明;

  2、经公示且无异议的加装电梯设计方案;加装电梯设计图纸应当在本住宅小区、本幢、本单元等显著位置进行公示,公示时间应不少于10个工作日。申请人公示时应当同时公开异议受理电话。公示有异议的,应当注明异议协商处理情况和结果。

  六、申请程序

  提出申请、联合审查、实施加装、使用登记。

  宁波市既有住宅申请加装电梯并联审查意见书(样式)

  七、政府支持补助政策

  宁波市政府对加装电梯的支持和补助政策主要有以下几方面内容:

  1、对加装厢式电梯的支持。2018年12月31日前加装完成且已通过特种设备安全监督管理部门使用登记的,政府按每部20万元标准予以财政资金补助。由于财政体制不同,意见明确海曙区、江北区、鄞州区绕城高速公路以内的既有多层住宅加装电梯的补助资金,按市、区各承担50%,其余由各地自行负担。2019年以后根据各区上报计划情况再研究相关政策。

  2、对加装楼道电梯的支持。不具备加装电梯条件的住宅小区,鼓励申请人购置安装楼道电梯或由物业服务企业、居家养老服务机构等开展爬楼机预约服务,并由区县(市)政府按照购置数量和价格实行20%的一次性补助。

  3、其他方面的支持。意见明确了工程监理应当由区县(市)政府通过政府购买工程监理服务方式取得,目的是加强施工图设计审核、质量监督和竣工验收,确保加装电梯建设安装工程质量安全。

  4、为减轻居民的经济压力,意见明确了出资加装电梯的业主或其配偶可按规定提取住房公积金、物业专项维修资金。提取住房公积金的,提取总额不得超过个人出资部分;提取物业专项维修资金的,按物业专项维修资金有关规定执行;同时提取住房公积金和物业专项维修资金的,合计不得超过个人出资部分。

  八、如何保证工程质量安全

  加装电梯的工程质量安全永远是最重要的。意见主要从几个方面进行了明确。

  1、总承包方面。实行电梯总承包加装的,总承包企业对加装工程质量安全负总责。

  2、设计方面。设计单位应当加强地质勘探和加装房屋使用安全可靠性分析,在设计图纸中明确设计使用年限,加装是否影响房屋使用安全,加装是否可靠。设计单位应当优化专项设计,兼顾电梯独立设备基础和毗邻既有建筑基础的特殊性,防止电梯运行后产生不均匀沉降。

  3、工程监理方面。工程建设监理单位开展土建部分工程质量安全监理,在桩基础、承台基础等隐蔽工程施工时应当实行旁站监理,切实保障质量安全。工程监理单位应当完整板寸档案,并报物业服务企业或社区居委会存档。工程监理属于政府购买服务,代替政府履行质量安全监管责任,对政府负责。

  4、施工方面。施工单位要严格按图施工,任何单位和个人不得擅自变更施工图设计;确需改变的,应当由原设计单位出具设计变更联系单。要重视并完善施工组织设计,减少施工对周边环境和既有建筑房屋使用安全的影响。

  九、实施意见有哪些创新措施?

  该施意见创新点较多,有四项内容是全国首次提出:

  1、实施意见明确既有住宅加装电梯属于特种设备安装行为。由于绝大部分城市都认定加装电梯不增加房产证专有部分面积,其过程是属于新建、改建、扩建性质的基本建设行为,还是特种设备安装行为,法律上也没有明确定性;如果按照基本建设的有关审批程序要求,加装电梯需要申领规划许可证、施工许可证等行政许可手续,将会造成审批时间远远超过加装手工时间。因此,宁波在反复征求市级相关部门意见后,创新性地将加装电梯定性为特种设备安装行为。这种定性有利于在顶层设计上减少不必要的行政许可程序,实现了便民利民。

  2、基本实现“零许可”审批。实施意见明确除特种设备安全监督管理部门负责核发特种设备使用登记证书外,不再办理建设项目立项、规划许可、设计方案审查、施工图设计审查、施工许可等手续,不予按房屋办理不动产登记,建筑面积不计入容积率,不得侵占城市道路和消防通道、消防登高场地,不得影响城市规划实施,不得增加或变相增加住宅使用空间。要尽量减少占用现状绿化和对周边相邻建筑的不利影响,在满足消防、安全条件,保障各项功能正常使用前提下,其体量不纳入建筑间距计算。污水、雨水及供水、供电、管道煤气、通信设施移位等由乡镇、街道牵头协调,产权人负责移位,不再履行审批程序。

  3、正式提出发展“共享电梯”。在当前共享经济时代,应鼓励和提倡发展共享电梯。加装电梯施工的时间只有不到3个月,但使用时间大都在15年左右,因此必须充分考虑加装后的维护和管理。在当前电梯使用过程中,电梯事故发生频率较高情况下,发展共享电梯是一项好的探索。因此,意见明确了支持注册地在宁波的各类金融租赁、融资租赁企业等社会资本探索参与既有住宅加装电梯的方式和途径,探索发展“共享电梯”;完善售后服务措施,提高售后服务水平,实现加装维管一体化;电梯生产企业达到《宁波市政府关于推进“中国制造2025”试点示范城市建设的若干意见》(甬政发〔2017〕12号)规定要求的,允许执行同等的扶持和激励政策。对实行加装维管一体化的各类投资主体,财政补助资金可以直接拨付给投资主体或电梯生产企业。意见明确要严格落实电梯所有权人安全生产主体责任,建立健全风险防控机制。特种设备安全监督管理部门要定期公布可供选择加装的电梯生产、安装和维护保养企业名录,督促电梯生产单位落实电梯安装质量安全责任。

  4、意见明确实行负面清单制。即有下列情形之一的既有住宅不得加装电梯:

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