改革开放40年来人大代表工作的进展和启示

  (三)代表保障监督具体充分到位

  一是加强代表履职的服务保障。早在1955年2月一届全国人大常委会七次会议就通过了关于设立全国人大代表办事处的决定、关于津贴全国人大代表工作费的决定,后来由于种种原因这两项措施没有得到完全落实。1982年宪法明确规定,全国人大代表是全国人大的组成人员,享有宪法和法律规定的权利和义务以及执行代表职务的保障。全国人大组织法、地方组织法也对代表依法执行代表职务作了若干保障性规定。1992年制定以及后来修改的代表法专设一章,规定了对代表执行职务的保障,包括司法保障(言论免责权和未经许可的人身免捕权)、时间和物质保障、知情权和履职学习保障、组织保障等,要求一切组织和个人都必须尊重代表的权利,支持代表执行代表职务。在有关中央的代表工作文件和地方性法规中,也都强调保障代表依法执行职务。实践中,在司法保障方面,不少地方人大及其常委会制定并不断完善了抓代表许可的制度,并注意与有关执行机关在工作上的配合。在时间保障方面,通知代表参加人大会议和闭会期间有组织的活动,尽可能多地要求有关方面提供便利、优先保证。在经费保障方面,在财政预算中设立有人大代表专项经费,而且这些年代表活动经费不断提高,有的地方实行实报实销。在知情权和履职学习保障方面,各级人大常委会及时向代表通报常委会的重要工作,通过书面邮寄或者网络平台等方式向代表提供信息资料、征求意见;“一府两院”及时或者定期向本级人大代表通报有关情况及重大事项,提供信息资料等。人大常委会已经形成人大代表的系统培训制度,通过代表履职培训班、专题学习研讨班、代表履职交流研讨班和法制讲座等形式,有的地方采取法律知识竞赛、在线交流平台、远程学习平台等方式,不断提高代表履职能力。在组织保障方面,普遍加强代表联络机构建设,在各省级人大常委会办事机构设立全国人大代表联络处,一些地方人大常委会也在下一级人大常委会设立本级代表联络处,为代表依法履职具体提供服务保障等。注意引导代表敢于和善于运用法律武器维护自身合法权益,同时不能有超越法律的特权。全国人大常委会机关2008年进行科学发展观学习实践活动时的实践载体就是一句话:参谋助手上水平,服务保障创一流。北京市从2007年开始就形成市人大常委会统一负责、市人大常委会代表联络部门综合协调、各专门委员会和市人大常委会工作机构充分发挥作用、区县人大常委会为工作基础、各乡镇街道单位人大工作机构密切协同的代表工作整体格局。

  二是强化对代表履职的管理监督。原来的宪法和有关法律对代表的监督规定比较原则。改革开放以后的宪法、选举法、代表法和全国人大组织法、地方组织法,对直接选举产生的代表由原选区选民进行监督,间接选举产生的代表由原选举单位进行监督都有相关具体的规定。代表法单设专章规定对人大代表的监督,选举法也专章规定对人大代表的监督和罢免、辞职、补选。2014年11月中央关于湖南衡阳破坏选举案处理情况及其教训警示的通报,明确提出各级党组织要切实加强对党员人大代表的教育监督,各选举单位要切实加强对所选举的人大代表的教育监督。2016年1月的中央3号文件,明确提出强化对人大代表的管理监督。实践中,人大代表注意依法采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督,由选民直接选举的代表还向原选区选民报告履职情况。近年来在地方人大工作的实践中,还探索出一些对代表监督行之有效的方式方法,包括当选代表作出履职承诺,建立代表履职档案对代表在人大会议的工作和闭会期间的活动进行登记,通过设立的代表之家、活动室、联络站等场所和代表活动日制度接待选民,通过网络平台更便捷地联系群众并接受监督等。一些地方公开人大及其常委会的会议以及有关活动情况,保证人民群众对代表履职的知情权。加大对履职积极代表的宣传力度并推荐其连选连任,辽宁省开展了“践行总书记讲话,做毛丰美式的人民好代表”主题活动。对人民群众不满意的代表及时进行诫勉谈话,对既不接受批评又不积极认真整改的代表劝其辞职,针对违法违纪代表不断完善罢免制度和程序等。近一个时期还特别注重加强代表思想作风建设,不断提高代表自身的政治业务素质和执行代表职务的能力。近年来重庆市建立了市人大代表向原选举单位述职的制度,江苏省实现了省人大代表一届内至少回原选举单位报告一次履职情况全覆盖的目标,青海省人大常委会通过法规实现省人大代表和常委会组成人员履职管理全覆盖,都获得了群众的普遍赞誉。现在对代表履职的管理监督工作正在形成在党委统一领导下的分工合作、各司其职、齐抓共管的工作格局,确保各级人大代表在党的领导下,在人大及其常委会的组织下,忠实代表人民的利益和意志依法履职、发挥作用。

  三、人大代表工作进展的几点重要启示

  第一,坚持党的领导,坚定正确的政治方向

  中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。各级党和国家机关、社会各方面,特别是人大代表和人大机关做代表工作的同志,都必须牢固树立和增强“四个意识”“四个自信”,提高坚持党的领导、坚持中国特色社会主义政治发展道路、坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性。改革开放以来,党的历次全国代表大会报告涉及到的人民代表大会制度的论断,中央有关人大工作的文件出台,为人大代表工作提供了行动指南。全国各地方以党委名义召开的人大工作会议,以及党委转发的人大常委会党组有关意见,对人大代表工作提出明确要求。习近平总书记强调,各级党委要加强和改善党对人大工作的领导,各级人大及其常委会要坚持正确政治方向;要健全人大常委会组成人员联系本级人大代表机制,支持和保证人大代表依法履职;各级党委和政府、法院、检察院要尊重人大代表的权利。事实证明,哪里的人大代表工作开展得好,哪里的人大及其常委会工作有声有色,共同点都是自觉坚持和依靠党的领导。哪个地方代表工作出了问题,一个重要原因,就是这个地方弱化甚至放弃了党对人大代表工作的领导,湖南衡阳和辽宁代表选举中出现的问题就说明了这一点。各级党委加强和改善党对人大代表工作的领导,人大常委会党组要就代表工作中遇到的重大问题及时向同级党委请示报告,党员人大代表和党员人大干部要以自己的行动贯彻落实党的路线方针政策和党委的决策部署。人大工作包括代表工作,都要自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致,坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,通过法定程序使党的主张成为国家意志、党组织推荐的人选成为国家机关领导人员,保证党领导人民有效治理国家。

  第二,坚持人民主体,支持规范保障代表履职

  人民当家作主体现了我国社会主义民主的本质。必须坚持人民主体地位,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。党和国家机关都要密切联系人大代表和人民群众。县级以上的各级人大常委会采取多种方式同本级人大代表保持联系,为人大代表执行代表职务提供必要的条件和服务保障。“一府一委两院”作为人大监督的对象,把尊重代表的主体地位和权利作为对人大负责、对人民负责的重要要求,密切同人大代表和人民群众的联系。支持、规范和保障代表依法履职,充分发挥代表作用,是代表工作的核心,是做好人大及其常委会工作的关键。人民在国家经济与社会生活中处于的主体地位,是通过人大代表作为人民代表大会的主体地位实现的,所以必须支持人大代表依法履职。在社会主义市场经济和依法治国历史条件下,代表工作也遇到了一些新情况、新问题,所以必须规范代表履职的行为。人大代表履职的兼职特点,社会上各方面对人大代表地位和作用认识的现状,决定了必须保障代表依法履职。支持、规范和保障代表依法履职是统一的,任何把这三个方面对立起来、割裂开来或者相互取代的主张和做法,都不利于代表工作开展。2005年5月中央9号文件的出台和2010年10月全国人大常委会对代表法的修改、2015年6月中央18号文件的出台和2015年8月全国人大常委会对地方组织法、选举法、代表法的修改,充分体现了对代表代表人民依法履职给予的支持、规范和保障。

  第三,坚持依法办事,推进制度化法律化建设

  全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。党的十八届四中全会的决定提出,全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。依法治国体现在人大代表工作中,就是要注重制度化法律化建设,因为制度和法律是带根本性的。改革开放以来我国宪法和相关国家机构法律的制定及其修改,对坚持和完善人民代表大会制度作出一系列重要的规定,也对在制度上保证代表履职起到了重要作用。全国人大组织法、地方组织法在健全人大组织制度和运行机制,加强人大工作和建设的同时,分别规定了人大会议出席、列席、形式程序等方面内容,规定代表议案与建议的提出及其办理,有关质询案的提出及其办理,代表询问,人大专门委员会和特定问题调查委员会的设立及其职责,乡镇人大代表资格审查委员会的通过,代表的若干权利与义务等。代表法、选举法的制定和修改,以及中央有关人大工作若干文件的出台,是代表工作制度化、法律化的集中体现。全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、立法法、监督法等也有人大代表参与人大及其常委会相关工作和活动的规定。这些年各级党委和人大及其常委会都分别出台了相关规范性工作文件或者制度办法,在工作层面上进一步规范和保障代表执行职务的行为。公权的行使遵循“法无授权即禁止”的原则,人大代表履职和相关工作同样必须依据宪法及有关法律特别是依据代表法进行。代表工作要做到“法人法语法行”,即人大代表和做代表工作的同志,要做法律人、讲相关的法律语言、行动上自觉践行有关法律的规定;还要做到“四个遵从”,即有法从法、无法从法律问题解释、无解释从政策、无政策从惯例。

  第四,坚持民呼我应,充分发挥代表作用

  人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。各级国家机关加强与人大代表和人民群众的联系,是实行人民代表大会制度的内在要求,是人民对自己选举和委派代表的基本要求,通过虚心听取人大代表、人民群众意见和建议,积极回应社会关切;人大代表更要密切联系人民群众,为人民利益代言、为人民服务表率;国家机关和人大代表努力做到民有所呼、我有所应,来对人民负责、受人民监督。代表工作的落脚点就是更好地、充分地、进一步发挥好代表的作用,即人大代表代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力。这些年来,人大代表忠实代表人民依法履职,注意处理好会议期间工作与闭会期间活动、行使权利与履行义务、集体行使职权与个人行为、代表整体利益与局部利益,以及执行代表职务与岗位职务、接受监督、提高自身素质、维护自身合法权益的关系等,人大代表作为国家权力机关组成人员的法律地位,越来越得到社会上更多的组织和个人的理解和尊重。人大决策民主化、科学化水平的不断提高,反映着人大代表参加决策能力和程度的不断提高;“一府两院”依法行政、公正司法状况的改进,反映着人大代表监督协助的力度和效果;人大代表在党和国家机关与人民群众之间发挥的桥梁纽带作用,得到了人民群众的信服和拥护。

  第五,坚持与时俱进,注重增强实效

  这些年来人大代表工作的实践证明,创新是这项工作的活力源泉,实效是这项工作的客观要求。人大代表工作必须在法律规定的框架内进行,也必须从实际出发,因为实践是检验真理的唯一标准。一方面,把法律规定的用足、用够、用活、用好、用有效,加以程序化;一些法律规定过于原则的,则结合实际工作的需要,加以具体化。另一方面,把实践证明是有效的一些经验和做法加以总结、升华或者上升为法律法规,一些不够成熟、不够完备的做法加以完善。还要本着与时俱进的精神,对代表工作进行创新,使之适应新形势的要求,能够开创新的局面。特别注意研究新形势下代表工作出现的新情况、新问题、新特点,开拓性地做好有关工作,但探索创新必须依法进行,至少不能违背法律规定的原则和精神。做任何事情都要讲究投入产出,代表工作也要讲政治成本、时间成本、经济成本,每项活动的开展都要注重其的实际效果。代表工作要有计划、有组织,注意克服形式主义,踏石留印、抓铁有痕,努力增强实效。代表工作不能于法无据于理不通于情不合,要合法合情合理,在内容安排上与法周延、与事方便,在具体方式方法上灵活多样、求真务实,在发挥代表作用上善始善终、善作善成,努力促进人大代表工作不断上新台阶。人大代表工作依法办事又要创新,保持与时俱进更要注重实干、注意实效。

  上述人大代表工作的启示集中到一点,还是要坚持三者有机统一,充分发挥代表作用。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一,是中国特色社会主义政治发展道路的优势和特色,也是人大代表工作的根本政治原则、组织原则、活动原则。代表工作要自觉坚持党的领导、充分发扬民主和依法按程序办事,努力体现和实现党的意图、人民意愿和国家意志的有机统一。在三者有机统一中,党的领导是最根本的,关键是要通过人民代表大会制度把这三者真正打通、有机统一起来。我国的根本政治制度人民代表大会制度以人民代表大会来命名,就说明人民代表大会在其中的重要,人民代表大会又是由人大代表组成的,代表工作是人大及其常委会的基础性、经常性、重要性的工作,充分发挥人大代表的作用对人大及其常委会职权的有效行使,进而对人民代表大会制度的坚持和完善,通过人民代表大会制度把三者真正打通、有机统一起来,至关重要。

  改革开放以来人大代表工作的重要进展是各级人大及其常委会工作的突出“亮点”,代表工作的潜力、空间、意义还很大,可以大有作为。栗战书委员长指出,习近平总书记高度重视人大代表工作,对各级人大代表寄予殷切期望,就支持和保障代表依法履职,密切国家机关同人大代表、人民群众的联系等作出重要论述、提出明确要求,为做好新时代人大工作特别是代表工作提供了指引和遵循,我们要认真领会好、贯彻好、落实好。委员长还提出总结代表工作经验,建立健全相关代表工作机制等。我们要在以往经验做法的基础上,以问题为导向,按照习近平总书记和栗战书委员长的要求,进一步探索新时代人大代表工作的规律和措施、办法,进一步推动代表工作理论创新和实践创新,进一步增强代表工作实效,为保证人大及其常委会依法行使职权,增强人民代表大会的生机和活力,坚持和完善人民代表大会制度,推动国家其他各项事业的顺利开展,作出新的更大的贡献。

  (作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室原主任、办公厅联络局原巡视员,现就职于中国人民代表大会制度理论研究会)

  

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