南开区人民政府办公室关于印发

南开区政府性债务风险应急处置预案的通知

  南开政办发〔2021〕11号

各委、局、办，各街、公司：

经区人民政府同意，现将《南开区政府性债务风险应急处置预案》印发给你们，请照此执行。

  天津市南开区人民政府办公室

    2021年10月19日

南开区政府性债务风险应急处置预案

为贯彻落实《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）及《天津市人民政府办公厅关于印发天津市政府性债务风险应急处置预案的通知》（津政办函〔2017〕20号）要求，结合我区实际，制定本预案。

  1  总则

1.1   目的

为加强地方政府性债务管理，建立区级政府性债务风险应急处置工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定。

1.2  工作原则

1.2.1   分级负责

全区各部门、各单位在区政府统一领导下开展地方政府性债务风险应急处置工作。区各有关部门、单位担负本部门、本单位管理责任。跨区政府性债务风险应急处置由区政府与相关区协商办理。

1.2.2   及时应对

应当坚持预防为主、预防与应急处置相结合，加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件。

1.2.3   依法处置

政府性债务风险事件应急处置应当依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。

1.3  编制依据

《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》（国办发〔2013〕101号）、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》、《天津市人民政府办公厅关于印发天津市政府性债务风险应急处置预案的通知》（津政办函〔2017〕20号）等。

1.4   适用范围

本预案所称政府性债务风险事件，是指举借政府性债务的机关、事业单位、融资平台公司等（以下简称“债务单位”）已经或者可能无法按期支付政府性债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。

本预案所称存量债务，是指财政部清理甄别认定的2014年末政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务。

1.4.1   政府债务风险事件

（1）政府债券风险事件：指市政府发行、市财政转贷我区的一般债券、专项债券还本付息出现违约。

（2）其他政府债务风险事件：指除政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。

1.4.2   或有债务风险事件    

（1）政府提供担保的债务风险事件：指由区属企事业单位举借、政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险，政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担；

（2）政府承担救助责任的债务风险事件：指区属债务单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。

本预案不适用于除上述政府债务外的其他债务，各债务单位应根据本单位实际情况，制定相应债务风险应急预案并报主管部门备案，落实偿债资金来源，立足自身化解债务风险。

  2  组织指挥体系及职责

2.1  应急组织机构

由南开区政府性债务管理领导小组（以下简称债务管理领导小组）负责领导我区政府性债务日常管理。当我区出现政府性债务风险事件时，根据需要转为政府性债务风险事件应急领导小组（以下简称“债务应急领导小组”），对政府性债务风险事件等级进行研判，统一领导、指挥和协调全区债务风险事件应急响应及处置工作。

南开区债务管理领导小组（债务应急领导小组）由区长孙剑楠任组长，常务副区长聂伟迅、人大常委会副主任孟繁萍、副区长胡学春任副组长。由区财政局、区发展改革委、区审计局、区金融局、区国资委、区住建委、区城管委、区土整中心等单位主要负责同志为领导小组成员。领导小组办公室设在区财政局，办公室主任由区财政局主要负责同志担任，政府性债务的管理科室及相关科室工作人员负责相关具体工作。各成员单位在领导小组统一领导下开展债务风险预警防控和应急处置相关工作。

2.2  部门职责

2.2.1  区财政局是我区政府性债务的归口管理部门，履行区政府性债务管理工作领导小组（债务应急领导小组）办公室职能，综合协调领导小组各成员单位之间相关事项，及时收集了解债务风险情况并向区政府领导报告，组织提出债务风险应急措施方案。

2.2.2  区发改委负责拟定区级政府投资年度计划草案报区政府批准，对经区政府同意的需调整年度投资总额或者增减项目的予以调整。

2.2.3  区国资委、区住建委、区科技局、区城管委、古文化街管委会、区土整中心等债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体，负责定期梳理本单位政府性债务风险情况，及时制定本单位债务风险应急预案；当出现债务风险事件时，落实债务还款资金安排，及时向债务应急领导小组报告。

  2.2.4  区审计局负责对政府性债务风险事件开展审计，明确有关单位和人员的责任。

    2.2.5  区金融局负责在市金融局的指导下开展金融风险监测与评估，牵头做好区域性、系统性金融风险防范和化解工作。对接市金融局、市银保监局，协调地方金融机构配合开展政府性债务风险处置工作，做好银行贷款等风险处置工作，维护金融稳定。

2.2.6  其他部门（单位）负责本部门（单位）债务风险管理和防范工作，落实政府性债务偿还化解责任。

  3  预警和预防机制

3.1   预警监测

区财政局建立全区政府性债务风险监测、评估和预警机制，统计分析债务变动情况，定期评估风险状况，及时排查风险隐患。各债务单位要指派专人归口负责本单位债务和资金平衡计划管理，及时更新管理台账，对本单位债务风险实行动态监测，提前防范可能出现的风险。

3.2   信息报告

各债务单位应当建立政府性债务风险事件报告制度，融资平台还应建立融资平台企业债务风险事件报告制度，发现问题及时报告，不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

3.2.1   政府债务风险事件报告

各债务单位行业主管部门预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，应当提前3个月以上向区政府报告，并抄送区财政局。区财政局接报后应当立即将相关情况通报全区债务应急领导小组各成员单位。应当提前2个月以上按全市债务风险应急处置预案要求，由区政府向市政府报告并抄送市财政局。

3.2.2   或有债务风险事件报告

各债务单位行业主管部门预计无法按期足额支付或有债务本息的，应当提前2个月以上向区政府报告，并抄送区财政局。经区财政会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后，由区政府向市政府报告，并抄送市财政局。

3.2.3   融资平台企业债务风险事件报告

融资平台预计无法按期足额支付企业债务本息的，应当提前2个月以上向本级主管部门报告并抄送区财政局。经主管部门会同区财政局确认融资平台无力履行法定偿还责任后，由区政府向市政府报告，并抄送市财政局。

3.2.4   报告内容

包括但不限于预计发生违约的政府性债务和融资平台企业债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息，风险发生原因，事态发展趋势，可能造成的损失，已采取及拟采取的应对措施等。

3.2.5   报告方式

一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告，后书面报告的方式。

3.3   分类处置

3.3.1 地方政府债券

对地方政府债券，区政府依法承担全部偿还责任。

3.3.2 非政府债券形式的存量政府债务

对非政府债券形式的存量政府债务，经区政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理：

（1）债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，各债务单位不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。各债务单位应当积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。

（2）债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由上级部门统一收回。区政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

3.3.3 存量政府或有债务

（1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，区政府及其部门出具的担保合同无效，区政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

具体金额由区政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

（2）存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对地方人民政府可能承担一定救助责任的存量政府或有债务，区政府将根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

3.3.4 新发生的违法违规担保债务

对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后发生的违法违规提供担保承诺的债务，参照3.3.3第（1）项依法处理。

3.3.5  融资平台企业债务

融资平台承担企业债务全部偿还责任。

3.4 债务风险事件级别

按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时，按照较高一级处置，防止风险扩散；当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时，按照升级后的级别处置。政府性债务风险事件等级应由债务应急领导小组结合风险发生情况，充分研判后确定。

  3.4.1  Ⅰ级（特大）债务风险事件。指出现下列情形之一：

（1）全区政府债务本息违约金额为20亿元以上且根据债务率评定风险等级为红色；

（2）区政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。

3.4.2  Ⅱ级（重大）债务风险事件。指出现下列情形之一：

（1）全区政府债务本息违约金额为15亿元以上（未达到20亿元）且根据债务率评定风险等级为红色或橙色；

（2）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成影响极大的重大群体性事件；

（3）区政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。

3.4.3  Ⅲ级（较大）债务风险事件。指出现下列情形之一：

（1）全区政府债务本息违约金额为10亿元以上（未达到15亿元）的；

  （2）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成较大群体性事件；

（3）区政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。

3.4.4  Ⅳ级（一般）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

（1）区政府偿还政府债务本息实质性违约，或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

（2）区政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

（2）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行政府或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成群体性事件；

（3）区政府需要认定为Ⅳ级债务风险事件的其他情形。

4 应急响应

4.1 分级响应和应急处置

政府性债务的偿还严格按照“谁举借、谁使用、谁偿还”的原则，区有关部门要加强日常风险管理，按照财政部和我市政府性债务风险分类处置指南，妥善处理政府性债务偿还问题。同时，要加强财政资金流动性管理，避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险等级，相应及时实行分级响应和应急处置。

4.1.1  Ⅳ级债务风险事件应急响应

（1）区级债务管理领导小组转为债务应急领导小组，对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，立足自身化解债务风险。

①以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下，可以采取控制项目规模、调减投资计划、压缩财政支出、政府预算安排、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的政府或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

②以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务，因政府性基金收入不足造成债务违约的，在保障部门基本运转和履职需要的前提下，应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的政府或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

③因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换，导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的，原有债权债务关系不变，由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还，可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产，政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务，也按照上述原则处理。

④区政府出现债务风险事件后，在恢复正常偿债能力前，除国务院确定的重点项目外，全区原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的暂停建设，腾出资金依法用于偿债。

（2）区级债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要的，可以启动财政应急处置计划。

（3）将债务风险应急处置情况向市政府报备，同时抄送市财政局。

4.1.2  Ⅲ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

（1）债务应急领导小组将债务风险情况和应急处置方案专题向市债务管理领导小组报告。

（2）在偿还市政府代发的到期地方政府债券（包括一般债券和专项债券）有困难时，可以申请由市财政先行代垫偿还，事后扣回。

（3）将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报市政府，并抄送市财政局。

4.1.3  Ⅱ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

（1）统筹区级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的，向市债务应急领导小组报告有关情况，主要包括债务风险情况说明、本级政府应急方案及已采取的应急措施、需市政府帮助解决事项等。

（2）主动压减下一年度新增地方政府债券申报额度。

（3）接受市债务管理领导小组指导，落实债务风险应急处置措施，跟踪债务风险化解情况。

（4）立即启动债务风险责任追究机制

4.1.4  Ⅰ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

（1）建立债务风险处置信息定期向市级债务管理领导小组报告的机制，重大事项必须立即报告。

（2）主动停止申报新增地方政府债券。

4.2 财政重整计划

实施财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，要注重与金融政策协调，加强与金融机构的沟通，不能因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容：

（1）拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源资产有偿使用制度，增加政府收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复。

（2）优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，区级其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不新批政府投资计划，不新上政府投资项目；不设立各类需要政府出资的投资基金等，已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消地方出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准，优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策，有关支出政策标准不超过国家统一标准。

（3）处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

（4）申请市级救助。采取上述措施后，如区级财政收支仍难以平衡的，向市政府申请临时救助，包括但不限于：代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金。待财政重整计划实施结束后，由市政府收回相关资金。

（5）加强预算审查。实施财政重整计划以后，区级财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报区级人民代表大会或其常务委员会审查批准的同时，报市政府备案。

（6）改进财政管理。推进实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。

4.3 舆论引导

根据处置债务风险事件的需要，应当及时跟踪和研判舆情，妥善做好新闻发布，指定专门的新闻发言人，统一对外发布信息，正确引导舆论。

4.4 应急终止

政府性债务风险得到缓解、控制，实现财政重整目标，报经市政府债务管理领导小组或债务应急领导小组同意，终止应急措施。

5 后期处置

5.1 债务风险事件应急处置记录及总结

在债务风险事件应急处置过程中，应当详尽、具体、准确地做好工作记录，及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后，要及时形成书面总结，向区级人民代表大会常务委员会和市政府报告。

5.2 评估分析

债务风险事件应急处置结束后，要对债务风险事件应急处置情况进行评估，根据评估结果，及时总结经验教训，改进完善应急处置预案。评估内容主要包括：债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。

6 保障措施

6.1 通信保障

启动应急响应后，有关部门应当指定联络员，提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。

6.2 人力保障

加强政府性债务管理队伍建设，提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力。启动应急响应后，各有关部门应安排专职人员具体落实相关工作。

6.3 资源保障

发生政府性债务风险事件后，可统筹本级财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源，为偿还债务提供必要保障。

6.4 安全保障

应急处置过程中，对可能影响公共安全和社会稳定的事件，要提前防范、及时控制、妥善处理；遵守保密规定，对涉密信息要加强管理，严格控制知悉范围。

6.5 技术储备与保障

债务应急领导小组根据实际需要，建立咨询机制，抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组，参加应急处置工作，提供技术、法律等方面支持。

6.6 责任追究

6.6.1 违法违规责任范围

（1）违反《中华人民共和国预算法》等法律规定的下列行为：

政府债务余额超过经批准的本地区地方政府债务限额；

政府及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务，包括但不限于通过企事业单位举借政府债务；

举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源；

政府或其部门违反法律规定，为单位和个人的债务提供担保；

政府债务资金没有依法用于公益性资本支出；

增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人民代表大会常务委员会批准；

未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开；

其他违反法律规定的行为。

（2）违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等有关政策规定的下列行为：

政府及其部门在预算之外违法违规举借债务；

政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途；

政府及其部门恶意逃废债务；

债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；

其他违反财政部等部委和我市有关债务管理制度规定的行为。

6.6.2 追究机制响应

发生Ⅳ级以上政府性债务风险事件后，应当适时启动债务风险责任追究机制，依法对相关责任人员进行行政问责。

6.6.3 责任追究程序

（1）区级债务管理领导小组组织有关部门，对发生政府性债务风险的情况开展专项调查或专项审计，核实认定债务风险责任，提出处理意见，形成调查或审计报告，报区政府审定。

（2）有关任免机关、监察机关根据有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。

7 附则

7.1 预案管理

本预案实施后，由区财政局会同有关部门组织宣传、培训，加强业务指导，并根据实施情况适时进行评估和修订。举借政府性债务的机关、事业单位、融资平台公司等债务单位应建立完善的债务应急处置预案，落实风险防范和应急处置措施。

7.2 预案解释

本预案由区财政局负责解释。

7.3 预案实施时间

本预案自印发之日起实施。